壹、問題的提出和定義
截至2004年底，全國共有34個省級行政區，即23個省(含臺灣省，暫不含臺灣省)，4個直轄市(北京、天津、上海、重慶)，5個民族自治區(新疆、西藏、內蒙古、寧夏、廣西)，2個特別行政區(香港、澳門)。目前，除四個直轄市外，其他省區政府層級壹般設置為省(自治區)-地區(地級市、盟、自治州)-縣(縣級市、旗、自治縣)-鄉(鎮、辦事處)四級。除臺灣省外，27個省區有50個地區(地、州、盟)、283個地級市，共有333個地級行政區劃，縣級行政區劃(含縣、市轄區、自治縣、旗)2800多個，鄉級行政區劃4萬多個。這就是中國行政區劃和政府層級的基本情況[1]。
目前對我國現行行政區劃和政府層級的詬病主要是管理層級多，管理成本高，管理效率低。例如，民政部地名司司長戴均良曾撰文指出，“目前中國的行政管理水平是世界最高的，降低級別是必然趨勢。”[2]區劃調整的倡導者普遍認為，目前我國省級行政區過大，討論的焦點首先體現在省級行政單位的設置上，然後擴展到全國的行政區劃調整和政府層級及其職能定位的設置上。他們對省制的意見基本上可以歸納為四派，即廢省派、聯省自治派、縮省派、虛省派[3]。目前聲音最大的是縮省的聲音，學者、地方基層官員甚至國家主管部委都有提倡。中國著名歷史地理學家、復旦大學中國歷史地理研究所所長葛教授在接受英國《金融時報》采訪時指出，應該考慮徹底的解決方案。他認為，理想的方式是在劃分小省自治區的前提下，堅持兩級制，將全國重新劃分為50個左右的省(包括自治區，但名稱可以改為自治省)，每個省平均管轄40至50個縣，同時取消市(州)和計劃單列市。以壹本《縣域論》在學術界引起巨大反響的山西省太原市副市長張春根，已經明確提出了“縮省——撤市——強縣”的思路。張春根認為，以法德兩國為例(法國55萬平方公裏，5780萬人口，22個大區，96個省；德國35.7萬平方公裏。