分解國庫集中收付制度的概念，我們要了解三大內容，具體講就是壹個目標、壹個基礎、兩項改革：國庫管理制度改革就是要達到壹個目標——即建立現代國庫管理制度；實現壹個基礎——即改革傳統賬戶體系，建立國庫單壹賬戶體系；抓好兩項改革——即支出支付方式改革和收入收繳方式改革。 二、為什麽要實行國庫集中收付制度即使在財經字典裏，國庫集中收付制度也是個冷僻的詞匯，但是這項制度在市場經濟國家已實行了多年，壹般稱為國庫單壹賬戶制度。介紹這壹問題前，我們先來分析中西方國庫管理體制的不同，來理解中西方管理理念的科學性。1、國庫體制。我國國庫體制采取委托國庫制，由來以久。中國歷史上，各朝各代都設置了國庫。清朝晚期以前，壹直由各級官員直管，設置了很多庫房，壹般都由主要官員親自掌管，上到宰相、戶部、內務府等，1908年清政府開始將戶部庫房改為大清銀行，並確定為國家銀行，經理國庫業務，訂立“統壹國庫章程”，1912年改為中國銀行，後經北洋政府、南京國民黨政府，壹直到建國以後，1950年頒布《中央金庫條例》設立國家金庫，1985年頒布《中華人民***和國國家金庫條例》，將“金庫”改稱為“國庫”，並明確中國人民銀行經理國庫，1995年出臺《中國人民銀行法》以法律形式確定下來。中西方國庫機構的設置是不壹樣： 西方國家國庫機構的設置壹般分為兩種類型：壹是設有單獨的國庫機構，如美國、英國、意大利等；另壹類是國庫作為財政部的下屬機構設置在財政部內，如法國、日本等。 我國的國庫機構自建國以來壹直設在中國人民銀行內部，不設人民銀行的地方，在商業銀行設國庫經收處。這種機構設置，使得對財政資金的管理僅僅是人民銀行的壹個輔業，再加上有些地方的人民銀行中，國庫人員配備、業務素質的差距，對保證財政資金的管理質量和財政資金管理的效率方面有很大的難度。在國庫職能的定位上，西方國家的國庫已不單純是國家金庫，更重要的是在進行政府現金管理的基礎上，對政府預算包括預算外資金進行廣泛而嚴格的控制，並代表政府制定政府融資政策，負責國債的發行和管理。國庫的職能已由傳統的“庫藏”管理發展成包括控制政府預算內、外資金，管理政府現金和債務，處理政府的支付，開發、維護相應的管理信息系統等宏觀財政管理和微觀財政控制領域，實際上是在全面履行財政管理的職能。如英國國庫是壹個獨立的、負責英國公***支出計劃和管理的主要部門，同時還承擔控制政府債務、管理中央財政賬戶的職責。澳大利亞的國庫部主要側重於宏觀管理，具體負責財政收入、稅收政策及財政融資等工作，對稅收、財政支出政策提出建議，並參與貨幣政策、產業政策和經濟發展戰略的協調和制定。法國國庫的管理職能由財政部公***會計局負責，其主要職責是對政府資金包括預算外資金進行廣泛而嚴格的控制，制定政府融資政策，並負責國債的發行和管理。
在我國，按照《中華人民***和國國家金庫條例》(簡稱《國庫條例》)，中國人民銀行具體經理國庫。組織管理國庫工作是人民銀行的壹項重要職責。國庫的主要職責是負責辦理國家預算資金的收納、劃分、報解、支撥、結算，並向上級國庫和同級財政機關反映預算收支的執行情況。由此可見，我國的國庫具有明顯的收納和撥付財政資金的代理性質。這種代理性質表明我國的國庫仍然是傳統意義上的國庫。2、國庫收付運作制度。我國目前實行的是分級分散國庫收付制度，即以財政部門、預算（主管）部門和預算單位設立多重存款賬戶為基礎，財政部門根據預算安排，通過層層委托，運用就地匯繳、集中匯繳等形式收繳預算收入，並直接將財政資金從國庫經人民銀行撥付到主管部門或預算部門所開設在商業銀行的賬戶上，在經預算部門撥付資金到預算單位在商業銀行開設的銀行賬戶上，各預算單位根據規定和預算要求，自行支付各類款項。年終通過編制會計報表的形式來向財政部門報支撥款。西方市場經濟國家國庫的管理運作機制主要體現在兩個方面：壹是設置國庫單壹賬戶。如法國，國庫收入的收納報解程序是：納稅人向稅政管理部門申報，若無異義，納稅人向征稅機關或任何壹家銀行以支票的形式繳納稅款，支票再通過銀行清算系統直接上劃國庫單壹賬戶中。在法國，所有的國庫資金收支都是通過財政部在中央銀行開立的國庫單壹賬戶進行的。國庫單壹賬戶就是將所有政府現金資源(包括稅收和其他預算內收入，也包括各項預算外資金)集中在中央銀行賬戶，不允許在其他銀行開戶。與單壹賬戶配套使用的是國庫分類賬戶，即國庫為所有政府支出部門分別開立分賬戶以記錄政府資金的變動和各政府支出部門和機構的資金運用，並向政府提供相關信息。當涉及實際付款時，則通過國庫單壹賬戶來處理。國庫支出管理遵循管理決策者與支出辦理者絕對分離的原則。二是集權化政府支出模式。為加強現金支出的管理，在支付時實行控制實際支出資金的支出方式，即只有當國庫資金實際支付給商品供應商或勞務提供者後才將資金從國庫單壹賬戶中劃轉出去。具體支付程序可歸納為四個階段：(1)由支出部門簽訂購買商品或支付勞務合同；(2)支出部門審核供應商的發票，計算出國庫實際應支付的數額；(3)支出部門附上相關的憑證向國庫提交支付申請，由國庫審核並簽發支付命令；(4)出納署或由出納署通過銀行清算系統將資金由國庫單壹賬戶實際支付給供應商。在該模式下，支出部門按支出預算向供應商采購商品(或勞務)，在確認商品或勞務已獲得時，具體由國庫在審核同意後直接支付給供應商。支出部門盡管有支出權限，但不能實際控制資金，國庫集中支付彌補了預算外資金管理上的漏洞。同時支出預算在支出部門之間的增減流動以及支出部門對其所屬部門的預算“撥款”都不引起國庫資金的實際支付。為了防止可能出現的支出部門與供應商之間的“合謀”行為，壹是加強支出預算的控制，二是實行政府采購制度，提高支出過程的公開性和透明度，從而實現了對預算資金的全面而嚴格的控制，有力地保證了國庫管理職能的落實。
在我國，由於沒有國庫單壹賬戶的模式，國庫資金的收納、報解和支付主要是通過征收機關和預算單位設立多重賬戶分散進行的。從支付控制過程看，我國政府支出的支付控制僅限於支付責任實際發生階段，支出部門的撥款申請只要符合支出預算，國庫即予撥款。撥款資金先流向支出部門，再由支出部門轉付給供應商，而不是直接流向商品供應商。這種分散支付模式的弊端是壹旦財政資金撥出，即由支出部門控制，極易產生預算執行中的資金沈澱，預算約束軟化，資金浪費，支出失控，私設賬戶，截留資金以及各種腐敗現象。突出的問題表現在：(1)財政資金管理分散，重復和分散設置多頭賬戶，導致財政收支透明度不高，大量政府性資金遊離於預算管理之外，脫離財政管理和監督；(2)財政資金層層收繳，逐層上交，收入執行中征管不嚴，退庫不規範，財政收入流失現象相當普遍；(3)支出執行中資金分散撥付，壹方面財政資金支付清算環節多，誘發財政信用急劇膨脹和商業銀行間盲目的“拉儲”競爭，加重國家成本。另壹方面使大量財政資金滯留在各預算單位，既降低了資金使用效率，又成為滋生和誘發腐敗的溫床；(4)財政信息反饋遲緩，難以對預算執行過程實施有效及時的監控。
3、 管理理念 。我們從國庫職能定位到具體運作來分析中西方管理理念。國庫集中收付制度是在市場經濟體制下實行的，從中西方在國庫機構設置、管理運行機制等方面的差異，根子上還是管理理念上的差異造成的。西方市場經濟國家經過幾百年的發展，已經形成了壹套系統的現代國庫管理的新理念。如市場導向的理念、崇尚法治的理念、講究效益的理念,追求效率的理念、系統控制的理念、合規守信的理念等，這些先進的管理理念已經成為政府和社會公眾***同遵守的行為規範，並以制度的方式貫穿在財政管理的方方面面。而我國現行的財政性資金繳撥方式，是在計劃經濟體制下形成，政府資金分配的不規範，“條子”預算、首長預算、紀要預算和文件預算普遍存在，這種預算編制的隨意性，直接引起預算執行的不規範，人大監督的弱化等，在這種情況下國庫集中收付制度的執行操作就出現難度，以國家要求實施國庫集中收付制度後體現的“陽光財政”，在短時期內財政就會處於兩難境地。從具體操作來看，改變傳統模式下的分散性、多重賬戶來設置單壹賬戶體系，會觸動很多方的利益：壹：預算單位存在兩大怨言：壹是直接支付存在多申請時間長較復雜的做法，使預算單位感到不順；二是取消先撥款後使用，預算單位的銀行賬戶中沒有了沈澱資金，也就沒有了利息，部分會計人員就無法以存款來約束銀行。二：單壹賬戶的設置直接導致商業銀行無可“拉儲”，在財政資金中，商業銀行的競爭性減小。同時人民銀行的工作量，面對千家萬戶的支付清算，清算難度增大，工作量增加很多倍。三：財政本身的改革帶來職能的調整和業務工作量增大，責任加重，等等，這些都需要管理理念的更新，這本身就包括預算的嚴肅性、合規合法理念、崇尚法制的理念。這都不適應社會主義市場經濟體制的客觀要求，更不能適應我國構建公***財政和效益財政的內在要求，按照公***財政理論，所有財政收支活動必須符合公平和效益兩大原則，很顯然，推行國庫集中收付制度改革與建立公***財政框架的要求是壹致的。我國推行國庫集中收付制度改革主要是有壹下考慮：1．國庫集中收付制度是建立社會主義市場經濟條件下公***財政管理體制的重要內容。由於國庫集中收付制度貫穿於公***財政管理全過程，不僅可以通過監督財政資金流人和流出各個公***機構的各個環節來控制預算執行過程，而且可以為預算編制和制定各項財政政策提供準確依據，因此國庫集中收付制度是預算執行的根本性制度，也是建立科學、規範的部門預算編制和加強財政監督的重要保證。
2．國庫集中收付制度是提高財政財務管理科學化、法制化程度的有效手段。國庫集中收付制度要求財政收入的收繳方式和財政支出的去向及支付方式必須建立在法制的基礎上，這就要求合理界定征收機關、財政部門、預算單位、中央銀行國庫及代理銀行的職責範圍，實行科學規範管理。從財政部門內部看，實行預算編制、執行、監督相對分開，是壹場自我革命；從各部門間的關系看，財政部門、預算單位、代理銀行在財政資金運行的全過程中，都分別持有統壹規範的可以相互核對的收支賬冊，使預算執行更加規範透明。從預算單位看，作為預算執行的主體，國庫集中收付制度要求預算單位必須加強財務管理，科學而準確、細致地編制部門預算和用款計劃，並按規範程序收繳和使用財政資金，從而使財務管理和單位業務的開展有機結合起來。
3．國庫集中收付制度是提高財政資金運行效益，降低財政籌資成本的可靠保證。實行國庫集中收付制度後，預算單位的財政資金都集中存放在國庫單壹賬戶體系內，這有利於財政部門加強對財政資金的統壹調度和管理。同時，由於預算單位未支用的資金都保存在國庫單壹賬戶，財政部門可以依法對結余的國庫資金進行資本運作，不僅可以有效降低財政籌資成本，而且可以使國庫資金得到增值，從而增加財政收入。
4．國庫集中收付制度是加強財政監督，防範腐敗的治本措施。實行國庫集中收付制度後，能從機制上減少或杜絕資金在預算單位滯留時間。同時，通過新的支出程序及與預算單位零余額賬戶的聯網，可以對每個基層預算單位、每壹筆支出進行查詢和監督實現了財政監督由事後檢查轉變為事前審核監督、事中實時監控、事後績效評價的全過程監督，有利於從源頭上防治腐敗現象發生。
三、我國國庫集中收付制度的運作方式 我國的國庫集中收付制度主要吸收了美國、英國和意大利等國家的先進經驗，在具體模塊上：壹是采用了美國的用款計劃制、財政授權制、大額支付直接審核制，只是美國的用款計劃是由總統辦公室下達，我國直接由財政部門下達，對大額支付的審核實行兩級審核（管理部門認證官、支付中心認證官）制，這種做法很值得我們借鑒。二是采用了英國的直接支付分項目如工資支出、政府采購支出、小額支出（采用專用支票在總帳上兌付）等。三是采用了意大利的賬戶設置形式和資金支付的“四”程序，即兩級賬戶壹級為國庫單壹賬戶，壹級為在商業銀行的代理收入賬戶、代理支出賬戶，他們的代理收入賬戶是通過采取招投標的形式確定，代理支出賬戶在規定的商業銀行中由支出單位自行確定，支付程序由申請、審核、支付、清算四環節分壹級預算、二級預算單位的不同來確定。對壹級單位當天清算，對二級預算單位實行三天清算，資金保證為代理收入數額。（壹）財政部的運作模式按照財政國庫管理制度的基本發展要求，財政部推行的財政國庫管理制度改革的主要內容包括：1、建立國庫單壹賬戶體系。財政部門在中國人民銀行開設國庫單壹賬戶，按收入和支出設置分類賬，收入賬按預算科目進行明細核算，支出賬按資金使用性質設立分賬冊；按資金使用性質在商業銀行開設零余額賬戶；在商業銀行為預算單位開設零余額賬戶；在商業銀行開設預算外資金財政專戶，按收入和支出設置分類賬；在商業銀行為預算單位開設小額現金賬戶；經國務院和省級人民政府批準或授權財政部門開設特殊過渡性專戶。國庫單壹賬戶為國庫存款賬戶，用於記錄、核算和反映納入預算管理的財政收入和支出活動，並用於與財政部門在商業銀行開設的零余額賬戶進行清算，實現收付；財政部門的零余額賬戶，用於財政直接支付和與國庫單壹賬戶支出清算；預算單位的零余額賬戶用於財政授權支付和清算；預算外資金財政專戶，用於記錄、核算和反映預算外資金的收入和支出活動，並用於預算外資金日常收支清算；小額現金賬戶，用於記錄、核算和反映預算單位的零星支出活動，並用於與國庫單壹賬戶清算；特設專戶，用於記錄、核算和反映預算單位的特殊專項支出活動，並用於與國庫單壹賬戶清算。上述賬戶和專戶要與財政部門及其支付執行機構、中國人民銀行國庫部門和預算單位的會計核算保持壹致性，相互核對有關賬務記錄。建立國庫單壹賬戶體系後，相應取消各類收入過渡性賬戶。預算單位的財政性資金逐步全部納入國庫單壹賬戶管理。在建立健全現代化銀行支付系統和財政管理信息系統的基礎上，逐步實現由國庫單壹賬戶核算所有財政性資金的收入和支出，並通過各部門在商業銀行的零余額賬戶處理日常支付和清算業務。2、規範收入收繳程序。將財政收入的收繳分為直接繳庫和集中匯繳。直接繳庫是由繳款單位或繳款人按有關法律法規規定，直接將應繳收入繳入國庫單壹賬戶或預算外資金財政專戶。集中匯繳是小額零散稅收和法律另有規定的應繳收入，由征收機關於收繳收入的當日匯總繳入國庫單壹賬戶或預算外資金財政專戶。3、明確財政支出類型。根據支付管理需要，具體分為：工資支出，即預算單位的工資性支出；購買支出，即預算單位除工資支出、零星支出之外購買服務、貨物、工程項目等支出如工程支出、政府采購支出等；零星支出，即預算單位購買支出中的日常小額部分，除《政府采購品目分類表》所列品目以外的支出，或列入《政府采購品目分類表》所列品目，但未達到規定數額的支出；轉移支出未指明具體用途的支出，包括撥付企業補貼和未指明具體用途的資金、中央對地方的壹般性轉移支付等。4、明確財政支付方式。按照不同的支付主體，對不同類型的支出，分別實行財政直接支付和財政授權支付。財政直接支付，是由財政部門開具支付令，通過國庫單壹賬戶體系，直接將財政資金支付到收款人或用款單位賬戶。實行財政直接支付的支出包括：①工資支出；②政府采購支出，③下壹步還有轉移支出，包括中央對地方的專項轉移支付、壹般性轉移支付中的稅收返還、原體制補助、過渡期轉移支付、結算補助等支出，對企業的補貼和未指明購買內容的某些專項支出等。財政授權支付是預算單位根據財政授權，自行開具支付令，通過國庫單壹賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。實行財政授權支付的支出包括未實行財政直接支付的購買支出和零星支出。5、規範財政支付程序。財政支付程序包括：財政直接支付程序。預算單位按照批復的部門預算和資金使用計劃，向財政國庫支付執行機構提出支付申請，財政國庫支付執行機構根據批復的部門預算和資金使用計劃及相關要求對支付申請審核無誤後，向代理銀行發出支付令，代理銀行根據支付令通過設在代理銀行的財政零余額賬戶，向收款人的銀行賬戶支付，然後通知中國人民銀行國庫部門，通過代理銀行進入全國銀行清算系統進行實時清算，財政資金從國庫單壹賬戶劃撥到財政零余額賬戶補平。 財政授權支付程序。預算單位按照批復的部門預算和資金使用計劃，向財政國庫支付執行機構申請授權支付的月度用款限額，財政國庫支付執行機構將批準後的限額通知代理銀行和預算單位，並通知中國人民銀行國庫部門。預算單位在月度用款限額內，自行開具支付令，代理銀行根據支付執行機構的總額度，審核後向收款人付款，並與國庫單壹賬戶清算。6、推進預算編制改革，細化預算編制，全面推行部門預算制度。國庫集中收付制度就是在部門預算的基礎上實行的，預算越細，支付越清楚，國庫集中收付制度需要細化到預算“目級”科目，只有細化預算，支付的項目才清楚，財政部門才能實行實時監督。（部門預算是市場經濟國家財政預算管理的基本組織形式，是在全面推行綜合財政預算的基礎上，按照綜合財力狀況，依照個人部分、公用部分和事業發展的順序，采取先進的技術手段，由預算部門編制，財政部門審核匯總，形成涵蓋預算部門所有收支的完整預算。部門預算將部門作為預算編制的基礎單元，取消財政與部門的中間環節，預算從部門編起，部門所屬二級單位的預算全部歸口到部門管理：預算要落實到每壹個具體部門，預算管理以部門為依托，改變財政資金按性質和功能歸口管理的做法，將各類不同性質的財政性資金統壹編制到使用這些資金的部門，壹個部門的預算要全面反映該部門的各項收支。）