這個問題有兩層意思，壹個是指由省管縣和市管縣兩種行政區劃體制的對比，壹個是指省管縣和市管縣兩種行政級別單位的對比，從行政級別來講壹般還是省管縣比市管縣好，省管縣的行政級別要高於市管縣，而且多是由於經濟和人口等原因而被省直管的；從行政區劃的角度來看，目前市管縣的體制的存在是十分必要的，目前我國各級行政單位人口數量多且農村人口數量比重大，行政命令的有效傳遞非常有限，多級行政區劃在目前的存在是非常必要的。而到了行政體制和法律體制、法律意識都非常健全之時，或許可以考慮取消市管縣這壹級行政區劃，而直接采用省管縣的體制。
行政省管縣是大勢所趨 障礙在市級不放權
2006年03月31日 19:37
新京報：目前全國已有省份試行財政“省管縣”，妳如何看待“省管縣”改革？
李鐘熙：“省管縣”是很好的制度，我當了9年縣長，經歷了“省管縣”的變化過程，完全有資格這麽說。長白縣是從去年轉為“省管縣”的，最深切的感受就是行政成本降低了，辦事效率高了。
目前，在整個經濟發展格局中，“縣經濟”處於劣勢，“省管縣”可以調動縣城的主動性、積極性。絕大多數縣城都在城鄉接合部，“向上”影響城市，向下影響鄉村，所以，“縣經濟”發展起來了，不論對城市，還是農村，都是有利的。但是，縣城要發展，就必須有壹定的自主權，更要有經濟管理權，不然就沒有積極性了。
汪玉凱：我是贊成這項改革的。早在1982年，我們當時的改革是實行“市管縣”。過去壹個中心城市有兩個政權，比如蘇州市，既有蘇州市管幾個區，還有壹個蘇州行署，它是江蘇省政府的派出機構，管蘇州市周圍幾個縣。後來為了發揮中心城市的作用，來帶動區域經濟發展，把地區行署撤銷，讓中心城市把周圍的縣管起來，實行市管縣。
現在除少數民族地方還保留有自治州和地區行署外，絕大地方都沒有了。
“市管縣”有它有益的壹面，但是也暴露出很多問題。
壹個就是省不能直接管縣，中間有市，而市不像過去的地區行署，因為地區行署是省的派出機構，不是壹級政權，現在的市都有人大，是壹級政權，這樣市就把整個縣管起來了。省的各種政令只能下到市，通過市再到縣，縣再到鄉鎮。多增加了市壹級政權，市為了維護自己的利益，壹些市就把大量的政權截留了，包括經濟上等各個方面的，很多資源就到不了下面了。
劉永忠：目前在財政上“省管縣”還只是搞了幾個試點。但這個只是經濟上的，與行政體制上的改革是兩碼事。
新京報：縣的經濟管理權受到限制，市級政府把更多的財政資金投入到主要城市的建設中，也就是俗稱的“市壓縣”、“市刮縣”，妳認同這種說法對嗎？
李鐘熙：這種說法不確切，沒有解釋清楚縣城跟城市的關系。有“市壓縣”、“市刮縣”這種說法，大概是因為過去的“剪刀差”，就是“犧牲”農業發展工業。現在沒有犧牲農業發展工業這個問題。
但是，由於壹些農民工進城後，無法與城裏人享受相同的國民待遇，比如醫療、養老。而且即使不進城，農民的待遇也不能跟城市相比，城市的最低生活保障是每月幾百元錢，這是壹些地區農民的全年最低生活保障費。因此，壹些農民現在還認為“市壓縣”、“市刮縣”。
新京報：既然東部省份推行“省管縣”，激活了縣城的增長潛力，陜西今年是否會采取這個模式？
陳德銘：目前還沒有這個打算。不過，陜西今年會推行壹些改革放權試點。這些“試點縣城”將在經濟發展的決策上、程序上，有更多的機動能力。但是，這些試點必須具備壹定的實力，擁有壹定的“收入水平”，比如有的縣城年收入僅幾百萬，很多事情都依靠省市的轉移支付，這樣的經濟基礎不可能推行“省管縣”，更不可能成為放權試點。
省情不同改革難度不壹
●“有的省面積很大，省管那麽多縣，恐怕很有難度；過去管理體系有慣性。”
新京報：當前推行省管縣，最主要的障礙在哪裏？
劉永忠：如果在中國要實行這種中央到省再到縣的三級行政體制，相對很難。因為中國土地很大，各個省面積也很大。壹個省要管那麽多的縣，恐怕很有難度。但主要還是看這個省的經濟實力，妳自己帶動的話，妳要看妳的馬力有多大，能不能拉動全省幾十個上百個縣。但在經濟發達地址，像我們江蘇是應該沒有問題的。
汪玉凱：要發揮縣的作用，必須調整縣、市、省三者之間的縱向關系。我覺得主要障礙還是在地級市，它肯定是不願意放棄對縣的管理權的。此外，這個改革措施，肯定比較適合在壹些經濟比較發達、區域比較小的地方實施，像新疆、西藏的行政區域面積非常大，省直接管肯定存在困難，而江蘇、浙江實行就容易很多。因此，這種做法絕對不能“壹刀切”地推行，要根據各地的實際情況采取不同的措施。
陳德銘：與其他省份相比，陜西工業化水平低，起步晚，農村貧窮面大。目前還有近600萬貧困人口。陜西的自然條件和基礎跟蘇州沒有可比性。陜西應該選擇符合地域特點的發展模式，利用好自身的資源優勢和人才優勢，文化資源。
李鐘熙：障礙主要是過去管理體系的慣性，而且市級、縣級管理權限劃分有盲區。比如同壹個會，有時候會開兩次，市裏壹次，省裏壹次。
行政省管縣是大勢所趨
●“光財政不管，行政管，很多矛盾還是很難調和”
新京報：目前試行的是財政“省管縣”，妳認為有無可能最終實現行政“省管縣”？
汪玉凱：現在全國有4百多個地級市，2千多個縣，加上縣級市大概有2700多個縣。縣的經濟發展不起來整個國家經濟都會受到很大影響。我認為，從財政上的省管縣發展為行政上的省管縣，是改革發展的必然方向。否則光財政不管，行政管，很多矛盾還是很難調和。
劉永忠：對於行政“省管縣”現在我們還沒有具體成熟的想法，而且也沒有搞過試點，所以還不好講。
李鐘熙：財政“省管縣”首先是縮減了行政環節，節約了成本；(縣)有了固定資產投資等財政項目的自主權。從2003年開始，長白縣開始辦壹個投資額2000多萬的人參加工項目，兩年進展不大。去年轉為“省管縣”，壹年之內，廠房、設備都辦完了。
我認為，從財政“省管縣”到行政“省管縣”，這是大勢所趨。“市管縣”的意圖應該是城市帶動縣城發展，但是，有的城市沒有這個帶動能力。如果中心城市經濟很發達，比如那些沿海城市，這個問題不明顯。但是，如果中心城市欠發達、很落後，這個問題就很突出。整理縣資源，“支援”市資源，這個思路不現實。縣城是聯系城市和農村的中間環節，應該註重縣城經濟發展，帶動城市和鄉村。
新京報：那麽，從財政“省管縣”到行政“省管縣”，還需要哪些配套措施。
汪玉凱：我覺得光靠“省管縣”這項改革，只是權宜之計，不是長久的。還要有配套的制度改革，就是將來把省的建制劃小，管轄的區域劃小，因為省太大的話，直接管縣是有問題的。省的區域劃小，人口劃小，像海南那樣，就容易更好的實現有效的管理。我們也可以多設壹些省，現在民政部門壹直在做這方面的調研，這是壹個非常大的改革舉措，是需要人大立法改革的，是單純政府解決不了的，我的看法是現在的改革可以為下壹步更大規模的改革創造條件。
※訪談動機
“十壹五”規劃綱要草案提出，“要理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省直接對縣的管理體制”。
這無疑會重新凝聚起人們對財政“省管縣”從理論探討到實踐操作的興趣。
當初“市管縣”的初衷，是發揮中心城市的經濟優勢，對附近落後縣鄉產生輻射效應。但是壹種“市刮縣”的說法，向人們傳遞更多的是：“市”在行政權截留、以縣養市、束縛基層經濟管理空間等方面的種種弊端。
“省管縣”改革同樣衍生出不少值得思考的問題：至少，這項改革天然地適合浙江這種省域面積不大，縣域經濟發達的地方，而新疆、西藏這種面積大，通訊交通欠發達，而且基層經濟落後的地方，省直管縣的難度就會很大。此外，省管縣是政策框架，它在多大程度上能刺激縣域經濟自身的造血功能？凡此種種，都期待解答。
“省管縣障礙在市級不放權”
人大代表、省市縣官員、行政管理專家接受本報采訪談省管縣改革
“省管縣”消解“政權截留”
● “縣城要發展，就必須有壹定的自主權，更要有經濟管理權，不然就沒有積極性了。”
專家直言地級市內在弊端 省管縣是改革必然趨勢
青島新聞網 2005-09-15 15:13:14 南方周末
本報記者 許峰
采訪名錄
○劉勇 國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員
○張占斌 國家行政學院經濟學教研部教授
○周天勇 中央黨校研究室教授
○李鐵 國家發改委中國小城鎮發展中心主任
○劉維新 中國社科院區域經濟研究所研究員
中央決策層不僅僅限於在原有體制上考慮行政改革問題，也更關註從行政架構上尋找改革的突破
壹個中等地級市，每年光工資就要財政支出2億左右，再加上後勤，辦公經費等，壹年壹個市本級的財政支出要在5 億左右，而全國***有260多個地級市，匡算下來，每年全國單地級市本級的財政支出就要在1300億以上
現在還保留的審批權限，控制在省級部門和中央部委手裏，體制不動，擴權強縣就遇到了天花板
香港《大公報》最近發布的壹條消息稱，“十壹五”期間，我國將啟動行政區劃改革，建立省縣兩級地方政府體制( 即取消地級市)，並實行城鄉分治。壹時引起各方關註。
這壹說法是否準確？我國的行政區劃將如何調整？具有中國特色的地級市又是如何產生的？本報記者為此采訪了權威專家及國家有關部門。
地級市已成了抽水機
記者：劉勇研究員，您是“十壹五”規劃制定的參與者，香港媒體援引妳的說法，“十壹五”我國將要取消地級市嗎？
劉勇：我沒有接受過《大公報》的采訪，香港媒體引用的是我執筆的壹篇報告中的觀點，是學術界爭鳴性質的理論探討，在“十壹五規劃”中並沒有改變現有五級行政管理體制，只是“有條件的省進行省直管縣試點”。
記者：但是高層已經壹再發出信號，將對行政區劃有所動作，例如全國農村稅費改革工作會議就提到，具備條件的地方，可以推進“省直管縣”的試點。
張占斌：從2002年起，浙江、廣東、河南、遼寧、湖北等壹些地方已經出現了在財政上省直管縣的試點，浙江甚至已經在壹些社會管理事務上進行省直管縣的試點，中央只是因勢利導，但是不搞壹刀切，做硬性規定，隨著經濟和社會管理職能上省直管縣，勢必會最終實現省全面直管縣，這是壹個趨勢，但是短期內成為現實難度很大。
周天勇：省直管縣這種思路將對我國行政體制改革產生十分重要的影響和推動。政府改革從減人、減事、合並機構的行政職能調整，開始擴展到減少層級的行政改革。盡管這項改革還處於醞釀階段，但的確是行政體制改革思路上的重要動向。中央決策層不僅僅限於在原有體制上考慮行政改革問題，也更關註從行政架構上尋找改革的突破。
張占斌：在市管縣的體制下，市級機構多是起上傳下達作用；多了壹個環節，不利於政令的暢通。在地級市這壹級，形式主義、文牘主義已經到了相當泛濫的地步，而在目前財政轉移支付和分稅制的情況下，地級市成了抽水機，為了中心城市的發展，往往截留所轄縣的資金，壹些大項目也安排在市區，從而城鄉差距越來越大。
劉勇：省管縣體制不僅僅是行政區劃的簡單變動，而是地方政府權力的再分配。1980年代，地級由虛轉實，本意是打破多年來市縣之間的行政壁壘和城鄉分割、工農分離的格局，發揮中心城市對農村拉動作用，但後來弊端越來越多，尤其是壹些不具備經濟輻射能力的城市強行升格，現在與轄縣矛盾加大，弊端明顯。
李鐵：隨著市與縣經濟差距的縮小，市縣矛盾已成為當前城市群區行政區劃管理中最突出的矛盾。在經濟發達的東部沿海地區表現尤其明顯。
市管縣是計劃經濟產物，這種體制帶有明顯的傾向性，主要是為中心城市服務，縣成了地級市的附屬行政單位，市裏依靠行政權力，將財政收支的壓力，通過層層分解，壓到了最基層的農村地區。
周天勇：市管縣體制增加了行政機構，擴編了行政人員，現在實行市管縣的地方，只有小部分是地市合並的產物，大部分則是地改市的結果。地市合並可以減少壹套行政機構，而地改市卻要增設機構、擴大編制。壹個地區改為市，馬上五套班子就出來了。
由實力比較雄厚的原有地級市領導縣，人們形象地比喻為“大馬拉車”。由縣級市或縣所在地的鎮新升格的地級市領導縣，人們比喻為“小馬拉車”。後壹種情況下，地級市往往汲取本地區資源建設壹個中等規模的中心城市，因而也就產生“ 市刮縣”、“市擠縣”。
張占斌：現在地級管理層級行政成本過大，學術界對此詬病較多，以壹個中等地級市的市級為例，壹般地廳級幹部20 人，縣處級幹部200人，科級幹部1000人，財政供養的公務員和事業單位人員壹般在1萬人以上，每年光工資就要財政支出2億左右，再加上後勤、辦公經費等，壹年壹個市本級的財政支出要在5億左右，而全國***有260多個地級市，匡算下來，每年全國單地級市本級的財政支出就要在1300億以上。
天津開市管縣先例
記者：國際通行的制度都是三級政府管理體制，為什麽我國會演變成五級，會出現市管縣體制？
劉勇：建國初期設立華北、東北、華東、西北、中南、西南六大行政區，作為地方最高政區，管轄省、直轄市和自治區。省由過去的壹級行政區變為二級行政區，規模適當劃
小，到1953年，全國分為53個省級區劃單小，到1953年，全國分為53個省級區劃單元。最早的市領導縣起始於大行政區，1950年10月，旅大行署改為旅大市，為東北行政區直轄市，下轄旅順市和金縣、長山縣。
1954年以後，撤銷大行政區，由中央政府直接領導省級政區，並將省級政區合並減少到30個左右，這個格局壹直未變，此後是1988年設置海南省，1997年設置重慶直轄市。
張占斌：現有體制下的市管縣可追溯到1958年，河北省撤銷天津地區，將其所轄的武清、靜海等12個縣劃歸已改為省轄市的天津市領導，開創了省轄地級市可管轄縣的先例。
1959年，第二屆全國人大第九次會議通過了《關於直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，對市管縣體制作出了法律上的規定，直接推動了市管縣體制的發展。至1960年，全國已有52個市領導243個縣，約占全國縣建制總數的八分之壹。
但這次市管縣體制產生的契機是大躍進和人民公社運動?由於缺乏客觀的經濟文化基礎，因而很快就“降溫”了。
1961年以後,隨著經濟調整和整頓的開始,市管縣體制不僅停止了發展，而且大量縣市又恢復了原有體制，特別是河北省，恢復了全部專區和專員公署。至1966年，全國領導縣的市下降到25個，領導的縣還不到1960年的1／ 3。至此，市管縣體制經歷了第壹次大起大落。
劉維新：改革開放後，出於打破城鄉二元社會體系考慮，更好地集中市場要素，以農促工，市管縣體制又壹次被推向前臺。
1979年，國務院財經委員會派壹批專家到四川調研產業結構問題。考察組負責人、時任中國社會科學院財貿經濟所所長劉明夫明確提出了中心城市的概念。
1982年，中***中央第51號文發出了改革地區體制、實行市領導縣體制的通知，首先在江蘇省試點，1983年在全國試行。隨後中央又發出《關於地市州黨政機關機構改革若幹問題的通知》，要求“積極試行地、市合並”，並把此作為 1983年地方政府改革的壹項重要內容。從此，市管縣體制開始在全國範圍內推行。
到2001年底，全國***有地級行政建制332個，其中地級市265個，占到80％。地級市管縣的數量占全國總數的70％，顯然，市管縣已成為中國地方行政體制的主要形式。
擴權強縣已遇到“天花板”
記者：目前浙江、河南、遼寧，廣東等地都開始試點擴權強縣，如何評價這些探索，行政區劃下壹步會如何調整？
周天勇：省管縣體制肯定是趨勢，壹方面，這樣才符合我國憲法所確定的省、縣、鄉三級行政區劃層級規定，也符合城鄉分治的國際慣例，另壹方面，以省轄替代市轄，減少了行政層級，降低了行政成本。在體制沒有定論時，擴權強縣成為普遍嘗試的做法。
劉維新：浙江省率先推行強縣擴權改革，1992年對13強縣下放審批權；1997年在蕭山、余杭兩縣試行部分地級市的經濟管理權限，2002年浙江省又出臺“40號文件”，把地區壹級的經濟管理權限直接下放給20個縣區，經濟上近似省管縣。
再想擴權就比較難了，以前下放的都是經濟管理權，社會管理權怎麽辦？另外，現在還保留的審批權限，控制在省級部門和中央部委手裏，體制不動，擴權就遇到了天花板。
河南、遼寧、廣東等地基本都是學習浙江經驗，在財政和經濟管理權上進行省直管，而在組織人事上還沒有涉及到，還是市任命，報省備案。
李鐵：擴權可以繞開市級部門，權力直接讓渡到縣，無形中架空了壹些省直部門和市級政府相應的權力。也有可能導致對縣級行政監督和約束力度的削弱。
目前看來，這場改革不能對層級刻意劃壹，要考慮地區特殊性。應先在經濟較發達、省域面積處於中小程度、且改革呼聲比較強烈的地方試點。
劉勇：強縣擴權後也暴露不少問題，縣市管理脫鉤後，兩者矛盾會多起來。省轄市對擴權縣市的支持力度減弱。比如，在財政配套資金問題上，對壹些已審批的項目，省裏資金下來了，市裏往往不願拿出配套資金。
張占斌：地級行政建制在當今中國已是壹個現實，強行扭轉這壹歷史進程，在短期內重新將其虛化或撤銷，政治上的震蕩將很大。但若長期保持現狀，我們又必將付出長久的、巨大的代價。這是壹個非常棘手的問題。
這種體制上的大手術，牽涉到數以萬計的幹部，影響之巨可想而知。這項改革將主要考驗地級市及官員的承受度。
另外省直管縣體制也會帶來壹個新問題，省管縣最多40個，太多了根本管不過來，這就需要把省級區劃單位縮小，這又是壹個大動作。
撤地 省管縣——危險而愚蠢的改革！！
縮小地市權限就能富縣？
未必！
只是讓省會或大城市如北京上海更多了機會而已！
雖然是又壹次對中國2000年的傳統的變革！
關鍵在於，此方案純粹屬於轉移視線：
想想看，省會尤其是大城市如北京集中了越來越多的資源時，縣能好到那去？
撤地 省管縣，到底有什麽用？
盲目效仿美國扁平化，卻沒有效仿美國的地方自治、民主和市場經濟。
惡心透頂！
不過實借助行政資源再次打著國際慣例旗號掠奪而已！
例如美國金融機構和微軟大都在較為偏僻的地區，而中國呢？
中國商業銀行總部不在上海北京就在深圳，國字頭公司註冊總部也在北京上海——自然，大部分盈利也留到北京上海！
這種改革有何意義？
不過是創造、加強出現壹個世系（地域）低下階層而已！雖然在這個內部是平等的！
回到傳統上，城市是掠奪、消費和暴力中心的老路上而已！
我敢預言，此方案的全國實施，就是清末保路運動的重演，那麽xx也就不可避免。
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