宏觀經濟理論提出的政策目標不是壹成不變的。2008年全球金融危機前，政策目標主要是實現經濟穩定，平抑短期經濟波動，盡可能最大化社會福利水平。具體來說，經濟穩定主要包括增長穩定和物價穩定。在短期內，增長穩定性和價格穩定性之間存在權衡關系。例如，在壹定時期，政策制定者需要適度提高對通脹的容忍度，以避免經濟增速大幅下滑。從長期來看，穩增長和穩物價之間並不存在此消彼長的關系，保持低而穩定的通脹環境對促進經濟增長尤為重要。因此，大多數國家的宏觀政策采取階梯目標策略，即物價穩定是宏觀政策的長期目標，短期內根據經濟形勢的變化在增長和通脹之間進行有約束的相機選擇。
然而，政策實踐表明，宏觀經濟政策僅僅關註經濟穩定是不夠的，還應關註金融穩定。特別是在20世紀80年代中期到2008年全球金融危機的大放松時期，雖然美國經濟在宏觀政策的有效調控下長期保持穩定，但金融體系的不穩定性不斷加劇，最終引發了全球金融危機。最近的壹些理論研究也發現，良好穩定的經濟環境往往會增加市場參與者的冒險激勵，從而加劇金融體系的脆弱性。同時，在金融加速器的放大機制下，壹旦金融市場大幅波動或者金融體系運轉不暢，就容易導致長期的、深度的衰退。正因如此，現代宏觀經濟理論在2008年全球金融危機之前，打破了通過確保經濟穩定就能保證金融穩定的傳統觀點，認識到金融穩定也是宏觀經濟政策必須關註的重要目標。
自2008年全球金融危機以來，實現經濟和金融的雙重穩定成為宏觀政策的核心目標。美聯儲、英國央行和歐洲央行在制定貨幣政策以確保經濟穩定的同時，都被賦予了維護金融穩定的更重要職責。以美聯儲為例。2010年簽署實施的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》賦予美聯儲對具有系統重要性的非銀行金融機構和儲蓄控股公司進行監管的權力，從而強化了美聯儲在維護金融穩定中的作用。而且，壹些發達經濟體設立了監控和防範金融風險的職能部門，如美國的金融穩定監管協會(FSOC)和歐洲的系統性風險委員會(ESRB)，以進壹步確保金融體系的穩定運行。宏觀政策工具也根據政策目標的調整而發生變化，宏觀審慎政策被視為與貨幣政策、財政政策並列的重要工具。其中，貨幣政策和財政政策是實現經濟穩定的主要工具，貨幣政策的作用更加重要；宏觀審慎政策是實現金融穩定的主要工具。
二，中國宏觀政策目標的演進路徑及其考量
進入新常態以來，我國經濟面臨著增速換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”的復雜局面，因此宏觀政策目標不斷調整變化:2012宏觀政策目標為“穩增長、調結構、管通脹預期”；2013調整為“穩增長、轉方式、調結構”；2014是“穩增長、調結構、促改革”；2015是“穩增長、調結構、促轉型”；2016進壹步擴大為“穩增長、調結構、惠民生、防風險”。總的來說，新常態以來，宏觀政策目標的制定呈現出以下三個特點。
(壹)高度重視經濟穩定，始終把“穩增長”列為首要目標。
2012以來，“穩增長”被列為宏觀政策目標的首要位置。原因如下。
1.中國經濟進入新常態的同時，全球經濟也進入了新的平庸階段。國內外需求不振壹直導致中國經濟產出缺口為負，需要宏觀政策進行反向調整。自2008年全球金融危機以來，美國、日本、歐洲等主要經濟體並未實現原本預期的“V”型復蘇，而是陷入了經濟增長乏力的困境，經濟增速始終明顯低於危機前水平。國際貨幣基金組織總裁拉加德稱這種狀態為全球經濟的新平庸。受全球經濟低迷影響，中國經濟外需明顯萎縮，出口增速從2011的20%左右大幅下降至2016的-8%左右。與此同時，新常態下的消費和投資增速也在持續下降(見圖1)。由於三大需求相對較弱，據筆者測算，新常態以來我國經濟實際增長率始終低於潛在增長率，產出缺口在-0.3% ~-1%之間(見圖2)。宏觀政策的主要目的是逆周期調節短期經濟波動，使經濟的實際增長率接近潛在增長率。因此，新常態下，宏觀政策需要把“穩增長”放在最重要的位置。
2.為了實現“兩個壹百年”的奮鬥目標，成功跨越“中等收入陷阱”，中國經濟仍需保持壹定的增長速度。“兩個壹百年”的目標是指“中國成立壹百年時全面建成小康社會”和“新中國成立壹百年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家”。黨的十八大報告明確指出，要實現“到2020年全面建成小康社會”的第壹個百年目標，需要“到2020年國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻壹番”，由此可見，保持中國經濟中高速增長是實現第壹個百年目標的重要前提。同樣，跨越“中等收入陷阱”的核心標誌是中國人均GDP達到了高收入國家的標準。到2015年末，中國人均GDP約為8000美元，離世界銀行定義的高收入國家標準(人均GDP在12746美元以上)還有很大差距，這也要求經濟增長率繼續保持較高水平。
3.新常態下，就業壓力持續加大，社會保障體系發展仍相對滯後，難以承受經濟增速的快速下滑。就業方面，雖然2012年以來，我國勞動年齡人口的絕對數量壹直在下降，但並不意味著我國就業壓力開始緩解。壹方面，城市化的快速推進使得每年都有大量的農村剩余勞動力轉移到城鎮。另壹方面，高校的不斷擴招使得高校畢業生人數每年都創新高。根據人力資源和社會保障部的數據，“十二五”和“十三五”期間，中國城鎮每年需要安排的勞動力保持在2500萬人左右，高於新常態前的“十壹五”時期。可見，新常態下就業壓力進壹步加劇。
在社會保障方面，由於我國社會保障體系不健全，城鄉之間社會保障水平差異較大，養老、醫療等保障制度甚至呈現出“愛貧愛富”的特點，導致在經濟快速下滑時期難以充分保障困難群體。此外，政府用於民生的財政支出仍然偏低。壹旦經濟增速大幅下降，財政收入增速下降，政府的民生支出很可能難以滿足民生方面的剛性需求。所以2016的政府工作報告也強調“穩增長主要是保就業惠民生”。
(B)日益強調金融穩定。
五年來，中央經濟工作會議在制定明年宏觀政策任務時，都強調要加強金融領域風險的防範，重視程度不斷提高。2011年末會議指出“要把有效防範經濟運行中的潛在風險放在宏觀調控的重要位置”；2012年末會議強調“要高度重視金融領域的風險隱患”；2013年底的會議提出“著力防控債務風險”，並將其列為經濟工作的主要任務之壹；2014年底的會議指出，要“加強風險防控”，並將其列為“狠抓改革攻堅”、“突出創新驅動”等重要任務；2015年末的會議正式將“防風險”列為宏觀政策目標，指出2016年宏觀政策要“堅持穩增長、調結構、惠民生、防風險”。
對“防風險”的日益重視，不僅符合宏觀經濟政策應關註金融穩定的新共識，也是因為新常態下中國金融風險持續上升，特別是負債率快速上升，導致債務風險不斷加大。全球金融危機以來，我國負債率從2008年的147.0%大幅上升至2015年末的249.4%，明顯高於日本、美國等其他主要經濟體，非金融企業負債率高達165.4%，居全球首位(見表1)。而且，值得註意的是，各種金融風險之間存在聯動機制，如債務風險和資產泡沫風險交織，容易使經濟陷入更嚴重的“債務-通縮”危機，從而進壹步加劇中國的整體金融風險。因此，需要在宏觀政策層面高度重視防範金融風險。
(三)根據經濟實際運行情況，兼顧“調結構”等其他目標。
從過去五年的宏觀政策目標來看，中國的宏觀政策不僅關註“穩增長”和“防風險”，還關註“調結構”、“轉方式”、“促改革”等其他目標。雖然它偏離了現代宏觀經濟理論所建議的經濟穩定和金融穩定的目標，但主要基於對中國經濟現實的考慮，它是必要的、合理的。
尤其是對於“調結構”，過去幾年壹直是宏觀政策關註的重要目標。原因在於，現代宏觀經濟理論大多基於發達國家的成熟經驗，但與發達國家穩定的經濟結構不同，中國的經濟結構壹直處於調整之中。新常態以來，我國產能過剩等問題更加嚴重，結構調整任務更加緊迫。如果宏觀政策不考慮這些結構性問題，繼續實施“大水漫灌”的刺激政策來保持經濟的快速增長，很可能會進壹步加劇經濟結構的失衡，不利於可持續發展。因此，宏觀政策需要在經濟結構內部實現“有保有壓、有扶有控”，協調好“穩增長”和“調結構”的關系。
宏觀政策對其他目標的關註，也是針對當時經濟形勢的需要。2012年宏觀政策重點是“管理通脹預期”，因為2011年通脹勢頭兇猛，CPI和PPI分別增長5.4%和6%，這就要求宏觀政策必須抑制物價水平的過快上漲。2013宏觀政策目標對“轉方式”的強調，符合十八大報告提出的加快轉變經濟發展方式的要求。由於過去高投資的發展模式不可持續，宏觀政策需要“在轉變經濟發展方式中實現增長”，“增強消費對經濟增長的基礎作用”。2014年宏觀政策更加註重“促改革”，這與十八屆三中全會確立的全面深化改革的大方向是壹致的。當時的中央經濟工作會議提出了“改革融入調控”的新思路。2015宏觀政策雖然再次將“轉方式”放在更加重要的位置，但也提出要繼續“狠抓改革攻堅”。2016宏觀政策對“惠民生”的強調，更多的是“到2020年所有貧困地區和貧困人口全面進入小康社會”的扶貧目標。為實現這壹目標，平均每月減少貧困人口1萬人。“時間很緊，任務很重很艱巨”，這就要求宏觀政策要兼顧“惠民生”。
三、2017宏觀政策目標解讀
根據中央經濟工作會議部署，2017年宏觀政策目標為“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”。雖然與2016年“穩增長、調結構、惠民生、防風險”的目標相比，2017年的宏觀政策目標有所調整，但仍延續了過去五年宏觀政策目標制定的基本思路。
(壹)“穩增長”和“防風險”符合現代宏觀經濟理論提出的經濟穩定和金融穩定的雙重穩定目標，也是2017宏觀經濟政策的核心任務。
2016年，中國經濟增速放緩至6.7%左右，為近20年來的最低點。國內外研究機構普遍預測，2017年中國經濟增速將進壹步放緩，很可能降至6.5%左右。面對增速下行，宏觀政策需要積極應對。壹方面，根據筆者的測算，2017年中國經濟潛在增長率約為6.7%，實際增長率降至6.5%左右，這意味著2017年將出現約0.2個百分點的負產出缺口。這要求宏觀經濟政策在調整短期經濟波動和消除產出缺口方面發揮反周期作用。另壹方面，中國目前面臨著實現第壹個“百年目標”的重要任務，即“到2020年全面建成小康社會”，要求“到2020年國內生產總值和城鄉居民人均收入翻壹番”，2016到2020年的平均經濟增長率至少要達到6.5%。鑒於以上兩點原因，2017年宏觀政策需要繼續高度重視“穩增長”。
與此同時，我國經濟面臨著日益嚴峻的金融風險，不僅高負債風險沒有得到有效緩解，其他領域的金融風險也有所加劇。壹是銀行不良貸款率持續上升，到2065，438+06年三季度末達到65，438+0.76%，為7年來最高水平。根據CICC的測算，銀行表外業務的風險暴露規模約為40萬億元，可能進壹步帶來3.2-4萬億元的不良貸款，明顯高於表內不良貸款，從而反映出銀行的不良貸款風險實際上更為嚴重。二是由於實體經濟持續低迷，資金“脫實向虛”的傾向較為嚴重，產生“衰退泡沫”的風險較高。2015的股市泡沫和2016的房價泡沫都是“衰退泡沫”的典型案例，2017的“衰退泡沫”可能會以新的形式出現。第三，人民幣大幅貶值，資本外流風險進壹步加大。“811匯改”以來，到2016年末，人民幣對美元貶值超過10%，外匯儲備消耗約6000億美元，減少1/6。考慮到2017美國將加快加息步伐，這將使中國承受更大的匯率貶值和資本外流壓力。可見2017宏觀政策的“防風險”任務十分艱巨，因此中央經濟工作會議明確指出“要把防控金融風險放在更加重要的位置”。
(二)“促改革”、“調結構”、“惠民生”，主要是基於深化供給側結構性改革、確保社會大局穩定的現實考量。
2017宏觀政策非常重視“促改革”和“調結構”，尤其是“促改革”將排在僅次於“穩增長”的位置。這主要是因為2017是“深化供給側結構性改革之年”，經濟工作要“堅持以推進供給側結構性改革為主線”。供給側結構性改革主要針對我國經濟運行中低端供給過剩、高端供給不足等結構性問題。“從提高供給質量入手，用改革的辦法推進結構調整，糾正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率”，從而“促進經濟社會持續健康發展”。2016以“三去壹降壹補”為主要抓手的供給側結構性改革“取得初步成效，部分行業供求關系和政府與企業的理念和行為發生積極變化”。2017供給側結構性改革進壹步包括“深化農業供給側結構性改革”、“大力振興實體經濟”、“促進房地產市場平穩健康發展”等重要內容。因此，宏觀政策需要以“促改革”和“調結構”為重點，配合供給側結構性改革的深化。
宏觀政策重在“惠民生”，同時重在確保社會大局的穩定。2016年底的中央經濟工作會議明確指出“穩定是主基調，穩定是大局，要在穩的前提下在重點領域有所進，在把握好度的前提下有所作為”，可見維護社會穩定是推進各項經濟工作的關鍵前提。目前，中國確實面臨著巨大的社會和民生壓力。壹是居民收入增速快速下滑。2016前三季度，全國居民人均可支配收入同比僅增長6.3%，近6年來首次低於GDP增速，城鎮居民人均可支配收入甚至降至5.7%。二是貧富差距持續高企。全國居民收入基尼系數明顯高於0.4的國際警戒線，更能反映貧富差距的財產基尼系數在0.7以上。第三，勞動力供求矛盾將進壹步加劇，特別是2017年，高校畢業生預計將達到歷史最高水平795萬人，“去產能”進程的深化將帶來部分地區的失業。有鑒於此，2017宏觀政策有必要兼顧“惠民生”，做好社會支持，維護社會和諧穩定。