錢麗蘇1 王文 郝芳1 鄒永生1
（1.中國國土資源經濟研究院，北京，101149；2.中國地質調查局發展研究中心，北京，100037）
壹、研究背景和思路
（壹）研究背景
新時期，雖然商業性地質工作將由市場調節、企業運作，但由於我國礦業市場體系尚不健全，政府的作用仍然重要。特別是加入WTO以後，外商進入我國礦業市場，必然影響中國的礦業生產，同時也給固體礦產勘查帶來壹定影響。針對這壹新形勢，政府必須從宏觀上制定積極應對政策，正確引導和鼓勵國內外投資主體從事固體礦產風險勘查。目前，對如何推進固體礦產勘查工作的研究已有了不少的認識，提出了很多具體的政策建議，但基本上都是壹些停留在提出這壹層面上，缺少具有可操作性的政策措施。為此，2002年由中國國土資源經濟研究院立項並委托產業經濟研究室承擔了《固體礦產勘查宏觀調控政策研究》項目，其目的是為推進固體礦產勘查宏觀調控提出具有可操作性的政策或措施。課題的要求是在點面結合調研的基礎上，分析當前固體礦產勘查宏觀調控現狀和存在的問題，充分了解現有固體礦產勘查宏觀調控的措施和政策內容，並對這些措施和政策進行適用性分析，並根據當前地質工作新特點、新形勢從理論上進行了固體礦產勘查宏觀調控體系的研究，提出當前進壹步推進固體礦產勘查產業健康發展和加強政府宏觀調控政策引導的對策建議。
（二）研究思路
在課題任務下達後，產業經濟研究室集中本室科研骨幹組建了課題組，並根據任務要求編寫了課題設計，確立了研究思路（見圖1）。隨後廣泛收集資料，整理已有研究成果，研究了大量相關理論文獻，並組織了多次專家研討，深入開展了固體礦產勘查宏觀調控理論探討和研究，針對研究中的難點和重點問題，課題組親赴四川、福建、河南等省進行了典型實地調研，獲取了大量有益的信息和資料，還形成了兩份有價值的調研報告。在研究方法上，課題組還利用結合結構圖的方式，勾畫出商業性固體礦產勘查的問題樹，廣泛、細致、全面地收集、歸納了現有礦產勘查政策體系。在以上研究基礎上，在廣泛征求專家意見後，提出了促進固體礦產勘查宏觀調控政策的建議，完成了該研究報告。目前已完成成果評審，成果獲國內先進水平。
圖1 課題研究思路框圖
二、研究內容和結論
（壹）固體礦產勘查宏觀調控理論依據
1.宏觀調控的理論依據
宏觀調控的理論依據主要有“市場失靈”理論、比較優勢理論、結構轉換理論和規模經濟理論以及可持續發展理論等。宏觀調控的壹般特點表現在：經濟體制的特定性、調控方式的間接性、調控任務的宏觀性和調控目標的全局性。其要求主要在宏觀調控的對象和職能定位、原則和手段以及產業政策等方面提出具體的要求。
2.固體礦產勘查宏觀調控的依據
從經濟學分析看，商業性礦產勘查存在嚴重“市場失靈”且比較劣勢在向比較優勢轉化，這迫切需要政府的宏觀調控。再從現實問題的理論思考看，我國礦產資源自然稟賦差、勘查產業組織不適應市場要求，缺乏核心競爭力，而單純依靠市場調節勘查成本會過高，難以立足市場。因此，對固體礦產勘查必須在政策上給予強有力的支持。
（二）我國固體礦產勘查產業現狀、問題
1.固體礦產勘查管理體制、機制現狀
報告通過對固體礦產勘查管理體制的改革與調整回顧，分析並論述了現行固體礦產勘查管理體制形成的歷史必然，對我國新型固體礦產勘查管理體制和運行機制框架進行了分析和概括，同時，對現行固體礦產勘查管理體制、機制完善程度進行了客觀的評價。
2.固體礦產勘查市場現狀
報告從固體礦產勘查市場主體現狀、固體礦產勘查活動運行情況（包括固體礦產勘查投入/費用情況、固體礦產勘查登記情況、固體礦產勘查“走出去”情況）和固體礦產勘查市場現狀（包括固體礦產勘查可供性分析、固體礦產勘查相關市場分析）3個方面對固體礦產勘查市場現狀進行了分析。在此基礎上提出了當前國內礦產勘查開發的需求制約、供給制約和環境制約3大影響因素。
3.固體礦產勘查產業存在的主要問題
報告從以下4個方面進行了分析：①固體礦產勘查產業管理體制、機制問題；②固體礦產勘查產業市場主體自身存在的問題；③固體礦產勘查投入、資本運作存在的問題；④固體礦產勘查市場環境（重點分析了礦權市場）問題。報告在以上分析的基礎上將制約固體礦產勘查的核心問題歸納為壹個問題樹，以更為直觀地反映問題間的聯系、因果關系和根源，便於抓住核心問題，提出解決方案和措施。
（三）我國固體礦產勘查宏觀調控體系研究
1.我國固體礦產勘查宏觀調控回顧
報告從3個時期（即傳統計劃經濟時期、改革開放時期和新時期）對固體礦產勘查宏觀調控目標、措施、手段的區別和聯系進行了簡要回顧。從中清晰地看出，我國固體礦產勘查宏觀調控無論是在資金支持、投資政策、產業政策上，還是在信息服務上都發生了實質性的變化。與過去相比，更註重宏觀調控政策的協調運用，同時又註重充分發揮市場的調節作用。
2.我國現行固體礦產勘查宏觀調控體系框架
在回顧分析的基礎上，對我國現行固體礦產勘查宏觀調控體系框架進行了研究，總結並勾畫出我國現行固體礦產勘查宏觀調控體系框架（見圖2）。
圖2 固體礦產勘查宏觀調控體系框架圖
3.我國現行固體礦產勘查宏觀調控政策措施的梳理
報告總結歸納為3個方面：①礦產資源勘查相關法律法規宏觀調控及措施；②現行礦產勘查產業政策；③其他政策措施，重點是壹些鼓勵外商投資勘查開采非油氣礦產資源的政策措施。
（四）國外固體礦產勘查宏觀調控研究
1.國外固體礦產勘查體制、機制概況
報告從國外固體礦產勘查和開發業的基礎地位、國外固體礦產勘查管理體制概況和國外固體礦產勘查產業機制概況3個方面概括分析了國外固體礦產勘查體制、機制。
2.國外固體礦產勘查宏觀調控政策研究
報告對國外的礦業政策目標、國外礦業政策的要點進行了分析，同時對國外固體礦產勘查產業政策的主要內容進行了歸納總結。
3.國外固體礦產勘查宏觀調控對我國的啟示
① 把地勘業和礦業作為統壹的產業部門管理，並明確礦業的產業定位；②在確定其宏觀調控任務時，以確保礦產資源總量平衡為主要目的，因此，要強化礦產資源開發規劃及其監督管理；③在行政、經濟、法律、信息等調控手段中，主要采取經濟、法律、信息等間接手段為主，行政幹預手段為輔；④政府在宏觀調控模式上實現從管理向服務轉變；⑤培育有國際競爭力的礦業市場主體。
（五）研究結論
1.新時期我國固體礦產宏觀調控著眼點
① 制定固體礦產勘查產業政策的著眼點必須放在激發企業的活力上；②著眼於提高勘查實體的市場競爭力；③著眼於提高國內礦產資源的自給能力；④著眼於礦產勘查開發業的社會效益。
2.固體礦產勘查宏觀調控目標定位
① 切實把握與統壹宏觀調控的總體政策思路：合理利用礦產資源，提高利用效率；②加強對礦產資源總量控制，嚴把供給關，在總量壹定的條件下，充分運用價值規律的作用管制調節礦產資源的供求關系，實行政府主導型的市場配置模式；③建立規範的礦權有償取得和轉讓制度，鼓勵通過招標方式出讓探礦權和采礦權，鼓勵礦權按照市場經濟規律以出售、作價出資、股權轉讓、出租、抵押等方式合理流轉；④建立健全與市場經濟和資源持續利用相適應的礦產資源產權管理新制度；⑤加強政府信息引導，提高宏觀調控的時效性和準確性。
3.固體礦產勘查宏觀調控體系亟待完善
報告對我國現行固體礦產勘查宏觀調控政策、法規和措施進行歸類，涉及法律方面的有11項，政策方面的有11項，戰略規劃的有3項，信息服務的有3項。還對每壹項內容進行了評價，提出了具體的解決建議。
三、加強我國固體礦產勘查宏觀調控對策建議
（壹）進壹步建立與完善固體礦產勘查宏觀調控體系的建議
（1）適當加大對資源地質普查工作的投入（特別是有色金屬礦產）。按市場經濟原則，固體礦產勘查經費應由業主出，且勘探費用應計入礦產品成本，但由於我國現實原因難以實施。因此，在現行體制轉軌時期，對以發現礦產線索為目的的概查、普查工作經費還需由政府支持出資安排。
（2）對於壹些市場調節不起作用（即市場失靈）的領域或經濟效益不好但社會效益（如就業效率）較好的項目也應由政府部門宏觀調控，通過財政、投資政策支持。
（3）固體礦產勘查信息化建設是壹項系統工程，耗費資金較大，也應由政府部門通過財政解決。
（4）固體礦產勘查活動參與者較多，跨行業、部門，需要政府主管部門加強行業管理，協調好各方利益關系。
（5）要進壹步建立健全和發揮礦產勘查行業組織（學會、協會、評估機構等）的作用，架起政府與固體礦產勘查經濟實體之間信息溝通的橋梁。
（6）做好全國固體礦產勘查規劃、戰略，切實起到宏觀調控作用。規劃、戰略的制定要與西部大開發戰略、振興東北等老工業地區戰略、資源可持續利用戰略和保護生態環境結合起來。戰略選擇除了從發展角度考慮外，還要考慮礦產資源面臨的國際、國內形勢，考慮國家資源安全以及充分利用“兩種資源，兩個市場”等因素。
（二）鼓勵我國固體礦產勘查產業發展的政策建議
1.為促進勘查開發國內礦產資源提供良好的社會環境
礦權作為壹種財產權，雖然在礦法上，在政府對資源的管理上得到確認，但是由於長期實行地質成果無償使用、政府財政直接投入，在廣大群眾中、在基層政權中，仍然有人把礦權看成是“公用公有”，隨意侵犯。所以，要進壹步加大礦權作財產權的保護力度。
（1）應當專門為礦業比較發達地區的縣、鄉長講授礦權的財產屬性，以及法律對財產權的保護。
（2）應當規範礦產開發中企業和地方的利益分配。
（3）嚴肅查處侵犯礦權的事件，並公開曝光，引以為戒。
2.為充分發揮市場對資源配置的基礎作用創造良好條件
（1）消除任何形式的壟斷，包括行業性的壟斷和地方保護性壟斷，放手讓市場去配置商業性地質勘查。
（2）確保市場的公平競爭。國家預算資金必須退出對商業性地質工作直接投入（政府立項），改為通過礦產勘查基金，給商業性地勘工作以支持，否則必然造成不平等的競爭。
（3）加強礦權市場規範化建設，可以考慮在全國建立壹個統壹的礦權交易所，在若幹地區建立分所，並加以聯網。
（4）與財政、金融部門聯系，盡快啟動我國礦業資本市場，可組織有關專家，出國作專項考察，向國家提出方案，促進啟動。
（5）為配合礦權交易和礦業資本市場的啟動，應當建立有權威的礦產勘查成果評價體系。
（6）礦產的地質勘查和礦產開發，具有占地面積大、不可易他性的特點，所以對土地收入、土地使用非常敏感，加之礦產勘查和開發對環境的破壞，也會引起許多矛盾。要圍繞這些問題，專門做些規定，以便在操作時減少不必要的糾紛，改善礦產勘查和開發的社會環境。
3.促進礦業勘查開發壹體化，為實現礦業規模經營提供條件
中國礦業的發展，歸根到底必須有壹批大型的礦產勘查開發壹體化企業，而我國現有的地勘單位和大多數礦山企業距離這個要求還很遠，對此要加大改革力度。
（1）以現有大中型礦山企業為主，有計劃有組織地通過建立現代企業制度，向集團化發展。
（2）重點吸收國內外大型企業集團進入礦業，把礦業和其他產業聯合起來，形成多角經營。
（3）改造現有地勘單位，有條件的要以省局為單元，建立礦產勘查開發企業；大多數應當改造成為以提供勘查勞務為主、多方面服務的勘查公司；少量的技術強、資質條件好的單位，可組建人員精幹的專業找礦公司。選擇雲南地勘局主辦的“雲南地礦資源有限責任公司”為試點，協助其上市，可為我國吸引礦產勘查投資開辟新路。
（4）改革礦山企業的財務制度，勘查投入必須資本化，礦權價值必須作為企業重要財產。所有礦山企業，對現在正在運行的礦權，都要進行評估進賬，並且按年核算其增減變化。對已經消耗的必須攤銷，其攤提的具體方式，可以由企業自行選擇，但壹經確定就不要更改。從國外市場經濟國家的實際情況看，大致有3種攤提方式：壹是作為遞延資產處理，在規定的時限內，攤銷完畢；二是按照礦產儲量的實際消耗，提取儲量折耗費；三是對每年實際耗費的礦產勘查費，作為期間費用處理，在當年稅前核銷。
4.為勘查開發國內礦產資源提供優惠政策
針對我國當前礦產勘查存在的問題，政府必須進行強有力的幹預，否則將難以消除礦業面臨的困難。這種幹預也是市場經濟條件下政府應有的作為。
（1）建立礦產勘查基金，專款用於支持礦產勘查工作。基金的管理要有專門機構，要有壹套規範的辦法。基金來源渠道主要是把資源補償費和各級財政專項支持礦產勘查資金統壹起來使用，分中央和省、區兩級。為此，應改革現有的資源補償費和專項資金使用、管理辦法。基金的使用方向：可以用於貸款、補貼、也可以用於投資（註入礦山企業資本金）。基金的運作：建立有利於企業和社會資金向礦產勘查投入的機制，引導企業和社會資金的投入，而不是政府直接出面立項、投入。大量的實踐證明，用財政資金補貼礦產勘查，把補貼撥給企業，由企業選項、立項，合在壹起使用，其效益要好於政府選項、立項。
（2）加強公益性地質工作，提高礦產地質研究程度，減少商業性地質工作風險。提高研究程度的重點應當放在現有地質資料的全面收集和二次開發上，而不是更多地開展新項目；突破的重點應放在區域評價、老礦區外圍找礦及重點礦種、重點地區上。對礦產資源戰略性評價，應當與國內大型礦業公司有機配合，盡可能用商業性地質勘查力量完成這項任務，這樣既能充分發揮大調查經費的作用，又能避免與商業性地勘單位爭搶礦點，搞不平等競爭。公益性地質工作的層次應是多重的，省、區（市）都應當有自己的公益性地質工作，並在此基礎上制定規劃，指導本地區商業性找礦。
（3）在稅收上優惠，減輕礦山企業負擔，包括降低礦山所得稅稅率，取消增值稅和資源稅，減征土地使用費等，以提高礦山企業承受礦權價款的能力。
（三）進壹步促成出臺鼓勵固體礦產勘查政策措施的建議
（1）促成有關部門盡快出臺將礦產資源資產（特別是探礦權、采礦權）按財產權來處理，並納入國民經濟計劃、核算和統計體系。如探礦權采礦權進入礦山企業資產，允許礦山企業用其向銀行抵押，銀行也可向探礦權人采礦權人放貸等。
（2）促成建立礦產耗竭補償基金或礦產勘查風險基金。這類基金主要用於支持重點地區、重點礦種、重點項目的風險勘查補貼。還可促成作為國家“西部產業投資基金”的試點部門、單位。
（3）促成進壹步明確礦產資源風險勘查的基礎產業地位，改善、規範該類勘查成果的市場流通環境和成果信息發布。
（4）促成企業化經營地勘單位和礦山企業享受稅收優惠政策，如延長繼續享受事業單位稅收政策的年限（規定只到2004年12月31日止）；對轉產地勘單位實行減稅或免稅優惠，使減免下來的稅費用於加強固體礦產勘查和礦山企業的礦區外圍或深部找礦上。
（5）促成制定推進固體礦產勘查（重點是商業性的）金融政策出臺，為勘查上市融資提供機會，該類政策要鼓勵高效益、高回報的勘查項目，近期可以搞些風險勘查籌資試點，制定壹些優惠政策，如購買這類勘查股票可享受所得稅抵扣等。
（6）促成國內勘查企業吸引海外風險勘查投資或到境外勘查礦產資源享受特殊政策，如可比照石油公司海外上市的做法，通過優化重組礦山企業為集團公司或跨國公司，到境外上市融資。
（7）促成固體礦產勘查單位（經過改造、剝離、精幹後的）融入各地礦山企業或礦山企業根據實際需要主動吸納地勘單位，實現勘查開發壹體化的政策措施，如允許地勘單位將擁有國家出資形成的探礦權采礦權價款直接轉增國家資本金，或者由政府直接給予壹定人均水平核定的、直接落實到勘查項目的專項補貼資金。
（8）促成《中華人民***和國礦產資源法》（包括該法實施細則）修改時將探礦權采礦權合為壹權，進行分段管理，以與國際通行的做法接軌，消除風險勘查投資者對探礦權人權益保護的疑慮。
作者簡介
[1]錢麗蘇，中國國土資源經濟研究院研究室副主任，副研究員。
[2]王文，中國地質調查局發展研究中心研究室主任，研究員。
[3]郝芳，中國國土資源經濟研究院研究室副主任，副研究員。
[4]鄒永生，中國國土資源經濟研究院，實習研究員。