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二十國集團峰會的國際機制

根據1999年G20誕生時發表的第壹份G20公報,“G20是布雷頓森林體系框架內非正式對話的新機制”。從這段話可以看出,G20屬於布雷頓森林體系,但它是壹個非正式的國際機制,與布雷頓森林體系中的IMF、WB等正式國際機制不同。

非正式性是G20機制的本質,這決定了G20必須在秘書處建設、議題建設、機制架構以及與非成員國家的關系等方面采取與非正式性相匹配的措施。這在壹定程度上可以澄清壹些關於如何建立G20規則的困惑。

在秘書處建設方面,目前的情況是,輪值主席國每年都會成立壹個“臨時秘書處”,吸收上壹任主席國和下壹任主席國的成員,組成所謂的“三駕馬車”。有爭議的是是否設立“常設秘書處”。

有學者認為,“三駕馬車”秘書處制度安排仍不能滿足峰會籌備和峰會成果落實的要求,應建立常設秘書處,提高G20機制的有效性。但從“G20非正式機制的本質特征”出發,設立G20常設秘書處的提議值得商榷。第壹,非正式的特點和優勢在於它脫離了傳統國際組織的官僚束縛,輪值主席國設立臨時秘書處的做法可以實現秘書處與東道國的良好協調;第二,G20作為布雷頓森林體系內的非正式機制,可以通過加強與IMF等正式機制的互動,建立“正式機制+非正式機制”的“機制復合體”,克服常設秘書處的缺失。

在議題建設方面,目前的情況是由年度輪值主席國設定峰會議題,保持議題的開放性和靈活性,時刻關註國際政治經濟形勢的變化,討論影響“當前”國際環境的熱點問題。有爭議的是,G20是否應該縮小議題範圍,專註於金融、貿易等幾個核心議題。

壹些學者擔心,G20議題如此廣泛,峰會無法集中突破並取得成果。但從G20本質上作為非正式機制的特點出發,“聚焦議題”的提出也值得商榷:首先,非正式的特點決定了G20的主要目標是在大國間尋求* * *知識,議題相互關聯的特點決定了保持議題的開放性更有利於領導人統籌各種議題,建立* * *知識通過“議題連接”解決問題;第二,其他專門的正式國際組織可以參加G20峰會。例如,邀請聯合國、國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿易組織和國際勞工組織參加這壹會議,它們負責落實在具體議題領域達成的協議,以便領導人能夠將更多時間集中在就各種問題達成總體認識的“務虛會”層面。

在機制結構上,G20作為非正式會議體系,形成了“峰會-協調人會議-部長級會議-工作組會議”的機制結構,但過於側重“峰會層面”,其他層面的會議有待進壹步加強。作為領導人參與G20機制的“全權代理人”,峰會事務協調員應在峰會前準備和峰會後成果落實中發揮更大作用,舉辦更多峰會協調員會議無疑具有重要意義。部長級會議主要是財長、央行行長、勞工部長會議。但由於G20涉及貿易、環境、能源等議題較多,應考慮舉辦G20貿易部長會、環境部長會、能源部長會,為峰會成功舉辦打下堅實基礎。

在與非成員國家的關系方面,雖然是非正式對話,但由於當今世界最先進的發達經濟體和新興經濟體組成的“豪華陣容”,許多國家仍然質疑“為什麽這20個經濟體決定著涉及60億人的世界經濟大局”,因此與非G20成員國保持良好互動對G20機制的合法性和有效性至關重要。然而,參與集體行動的行動者的數量和效率是壹個悖論。數量越多,效率越低。因此,在不降低效率的情況下,增加更多成員國參與G20進程的途徑可能包括:壹是增加具有廣泛代表性的國際組織領導人在G20中的作用,如聯合國秘書長、77國集團輪值主席等;二是增加地區集團和聯盟領導人在G20中的影響力,如東盟領導人和非盟領導人,這樣才有可能實現成員數量和機制有效性之間的“帕累托最優”。