近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於調整完善土地出讓收入使用範圍優先支持鄉村振興的意見》，要求到“十五”末，地方土地出讓收入用於農業農村的比例要達到50%以上。
土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的重要組成部分。長期以來，土地增值收益取之於農業，主要用於城市，有力地促進了工業化和城鎮化的快速發展，但直接用於農業農村的比例較低，對農業農村發展的支撐作用不夠。
因此，按照“取之於農業，主要用於農業”的要求，《意見》要求調整土地流轉收益城鄉分配格局，穩步提高土地流轉收益用於農業農村的比例。
按照現行有關規定，地方各級財政部門應當將不低於15%的土地出讓收入用於農用地開發，10%用於農田水利建設，10%用於教育經費(主要用於農村基礎教育)。
雖然上述三項合計35%的比例看似不低，但考慮到土地出讓收入遠小於土地出讓總收入(土地出讓收入=土地出讓收入+成本支出+相關稅費)，這幾年這部分收入用於農業農村的總量其實比較少。
2012年，當時還是國務院發展研究中心副主任的韓軍在《農民日報》上撰文舉例，指出土地收益分配明顯向城市傾斜。2011年土地出讓金收入超過315億元，2011年達到65438。
如何為當前的鄉村振興提供更加充裕的資金保障，調整土地出讓收入的使用方向，成為中央政府的重要選項。
《意見》要求，從“十四五”開局之年起，各省(自治區、直轄市)穩步提高土地出讓收入用於農業農村的比例；到“十四五”期末，按省(自治區、直轄市)核算，土地出讓收入用於農業農村的比例達到50%以上。
1994分稅制改革後，為緩解地方財政壓力，中央確定土地出讓收入基本歸地方政府的制度設計，壹直延續至今。此後，除了征收相關稅費，中央層面無法實時控制地方土地出讓收入的支出。
在這種情況下，如何約束地方政府有效地將土地出讓收入更多地用於農業和農村，實現50%比例的目標？
中央的這個文件也考慮到了這種情況，做了比較具體的制度設計。
《意見》規定，計提方式由各省(自治區、直轄市)自行確定。各省(自治區、直轄市)可根據當地情況選擇以下兩種方式之壹組織實施:
壹是按照當年土地出讓收入中用於農業農村的資金比例，逐步退出。提取金額低於土地出讓收入8%的，至少按土地出讓收入的8%提取；二是按照當年土地流轉收益用於農業農村的比例，逐步計提到10%以上。
《意見》還特別規定，在北京、上海等少數土地流轉收益高、農業農村投入需求小的地區，可根據實際需要確定增加土地流轉收益用於農業農村的具體比例。
仔細看這兩種方式都涉及到土地出讓收入的具體比例，壹個是8%，壹個是10%。也就是說，無論土地出讓凈收益是多少，地方政府土地出讓收入用於農業農村的最低比例都定為8%。
為什麽系統要這樣設計？主要原因是土地出讓收入便於準確統計，而凈收入有時難以準確計算。
土地出讓收入是多少？簡單來說就是地方政府成功出讓的土地出讓金的總和。最近兩三年，我國每年的土地出讓收入已經達到六七萬億元的規模。比如2018年為65096億元，2019年為72517億元。就城市而言，杭州等熱點城市近年來土地出讓收入超過2000億元/年。
如果按照2065438+2009年土地出讓收入最低8%的比例粗略計算，當年用於農業農村的資金總額多達5800億元。
土地出讓收入是從總額六七萬億中減去征地拆遷補償費用、土地出讓前期開發費用、補貼被征地農民費用計算出來的。上述費用是政府在征收、儲存和土地整理中預付的費用。
這些年來，征地拆遷成本增加了很多，相應地降低了土地出讓收入在整個土地出讓金中的比重。
此外，正是由於中央對部分土地出讓收入設定了指定用途，不排除壹些地方為了規避上述目的，故意擡高土地出讓成本，從而降低凈收入。
壹位土地專家曾對第壹財經表示，壹些地方政府會減少土地出讓的凈收入。壹旦地方土地出讓凈收益減少，就意味著地方政府可以減少用於上述重大項目的支出。為了保留更多的地方，其他很多費用可能會計入成本，比如綠化周邊土地，修建市政道路等。
這種情況顯然在中央的決策考慮之內。《意見》要求，要嚴格核定土地出讓成本，不得將與土地前期開發無關的基礎設施和公益性項目建設費用納入成本核算範圍，虛增土地出讓成本，減少土地出讓收入。
從以上兩種計提方式可以看出，之所以計提總額占土地出讓收入比例最低(8%和10%)，也是因為地方土地出讓收入無論是由於客觀因素還是主觀意願都會不準確，進而影響50%比例的可操作性和監管難度。
按照8%的比例可以發現，2011年，土地出讓金收入為315億元，當年的三農預提支出應達到2500億元，可能是當年實際支出的兩倍(2011，10個月前)。
從上看，此次改革的力度可見壹斑，但也意味著其推廣難度不小。
《意見》強調，要把調整完善土地出讓收入使用範圍、提高用於農業農村比例納入實施鄉村振興戰略績效考核，作為監督中央壹號文件落實情況的重要內容。嚴肅查處擅自減免、截留、擠占、挪用應繳國庫土地出讓收入、虛增土地出讓成本、違規使用農業農村投資資金等行為，依法依規追究相關責任人的責任。