財政支出分析報告

多年來，我國地方財政長期面臨的壹個問題是，地方財政收入遠遠不能滿足地方財政支出的需要。為了緩解這壹矛盾，各級立法部門、行政部門和理論部門就如何增加地方財力進行了許多有益的探討和實踐，但有限的收入增長始終難以滿足巨大的資金需求，財政困難依舊，甚至有增無減。說明以上思路的能量對於解決問題是有限的。筆者認為，財政收入作為政府提供公共產品所付出的財政成本的補償，與財政支出有著內在的聯系。兩者互為因果，在最基本的意義上，財政收入是以財政支出為基礎的。因此，認真研究地方財政支出是促進地方財政狀況改善的更有效手段。體制改革以來，地方財政支出作為地方政府履行職能的經濟基礎，為我國地方經濟發展做出了巨大貢獻。然而，隨著改革進程的深入，地方財政支出領域存在的問題日益明顯，財政支出結構亟待優化。這主要可以通過以下四個矛盾來分析:1。總支出快速增長與財政支出結構失衡的矛盾。自實行“分竈吃飯”財政體制以來，地方財政支出在整個財政支出中所占的份額不斷增加。1983期間，中央和地方分別占預算內和預算外支出的49.7%和50.3%。34.3%、65.7%。到了1995，上述指標分別變成了29.2%和70.8%；15.1%、84.9%。(註:自1993起，預算外收支不包括國有企業和主管部門的收支。但這壹變化並不影響中央和地方財政支出的總體格局。相反，它清楚地表明了中央和地方政府對預算外資金的實際使用情況，即地方政府是主角，中央政府是配角。說明地方財政支出已經占到財政總支出的三分之二左右，起著決定性的作用，實際上已經形成了“大地方小中央”的格局。十年來，地方財政支出增長迅速，遠遠超過同期財政收入的增幅。與1986至1992同口徑相比，地方財政收入和支出年均增速分別為11.6%和14.3%。從絕對值來看，1996的財政支出是1985的4.79倍。然而，隨著地方財政支出總量的快速增長，財政資金的效用並沒有同步增長，財政支出結構失衡。其基本表現為:壹是地方經常性財政支出在整個地方財政支出中的比重和增長率高於建設性支出，從而使地方財政具有明顯的“吃”財政特征。地方財政支出從1992到1996的情況表明，地方財政的建設性支出從未達到本級財政支出的30%。這種情況似乎表明政府正在逐步退出私人物品領域，但問題是，我國財政建設性支出中的大部分項目都屬於市場經濟下政府應該有所作為的領域。所以，這在壹定程度上說明了我國整個地方財政支出結構的不合理。第二，在地方財政的經常性支出中，行政經費日益膨脹。1992、1994、1996年，地方財政支出中行政事業性收費和公安機關支出之和分別為388.36億元、670.56億元和969.36億元，占當年地方財政經常性支出的19.89%和25.89%。行政經費的膨脹擠占了急需的地方公共支出項目，說明我國提供公共服務的成本過高。第三，在每項個人支出中，人均支出遠遠超過公共支出。以1994為例，我國人均文教衛生事業費、教育費、行政費支出約為80%。(註:人頭費包括工資、補充工資、職工福利費、離退休費、人民助學金和主要副食品價格補貼。公用經費包括公務費、設備購置費、修理費、業務費、其他費用和差額補貼。)尤其是工資改革後，人頭經費在大部分支出項目中占據絕對主導地位。這進壹步擴大了行政經費在整個地方財政支出中的份額。因此，支出總量的擴大不僅沒有優化地方財政支出結構，反而導致了更加明顯的不平衡和不合理。2.日益沈重的赤字“負擔”與日益增長的職業發展需求之間的矛盾受多種因素影響。當前，地方財政赤字“包袱”越來越重，資金調度前所未有。壹些地方財政不能按期發放工資，不能及時足額報銷差旅費和醫療費。上級財政下撥的專項資金，往往因為挪用而不能及時到位。因此，壹些地方財政成為真正的“吃飯”財政，少數地方的“吃飯”財政難以維持。資料顯示，從65438到0986，預算收支中，地方財政幾乎每年都有較大的財政赤字。這在少數民族地區尤為突出。同時，赤字不斷擴大，使得地方財政支出僅限於工資和辦公經費，這種“雙保”被限制在較低水平。事實上，地方財政以債務負擔的增加來換取赤字的減少。這種狀況必然影響“九五”乃至更長時期地方財政收支平衡的穩定性，必然與日益增長的事業發展需要相沖突，從而使農業“基礎”、“教育”的“根本”、“計劃生育”的“國策”、“公檢法”的“關鍵”地位得不到財政上的保障，緩解地方財政支出結構不合理的局面異常困難。3.預算收入不足與大量不規範財務活動之間的矛盾。統計顯示，地方財政收支幾乎是年年赤字，說明預算中的收入不足，不能滿足正常的財政需求。但與此同時，壹個顯而易見的事實是，無論是發達地區還是欠發達地區，財政撥款單位的幹部職工生活條件越來越高。這顯然是壹種奇怪的不對稱現象。直接原因在於大量預算外資金的存在和不規範創收活動的合法化。它帶來的後果至少有以下三點:壹是預算內收入難以隨經濟增長而增加；二是有可能開展不規範的金融活動；三是預算外收入成為地方財政平衡的“蓄水池”，相關機構和部門難以獲得地方財政收支等真實信息。正因為如此，我們基本上只能從預算外收入這壹側面來考察預算內收入短缺的直接原因而不是大量規範的財政活動。從全國範圍來看，同口徑比較，1992的地方預算外總收入是1984的2.99倍，年均增長14.7%，而同期地方預算收入年均增長僅為12.5%。1996年地方預算外收入較1993年增幅高達171.78%。從積極的方面看，預算外資金的增長和政府對這些資金流向的控制，為各級政府綜合平衡社會財力，補充國家預算資金的不足，支持城市基礎設施建設，促進各項事業的發展，取得了壹定的社會效益和經濟效益。但也是這筆資金的相當壹部分用於改善辦公條件(包括辦公樓和辦公設施)、交通和通訊工具的便利、增加職工福利等附加消費(包括職工住房、補貼和津貼)，基本屬於個人和團體消費的非建設性支出。進壹步使整個地方財政支出結構出現“壹頭沈”的不合理局面。4.不同地區之間，同壹地區不同層次之間的矛盾。目前，我國不同經濟發展水平的地區，人均財政支出水平差異極大。收入方面，青海省從65438到0996年人均財政收入不到廣東的2%。支出方面，排名最後的貴州省人均財政支出僅為上海的11.93%。這種情況直接導致了不同地區財政支出結構的差異。例如，從財政支出的份額來看，1996年上海、北京、天津的行政經費占財政支出的比例分別為3.55%、5.32%和5.55%，青海、貴州、西藏分別為65.438+05.99%、65.438+04.86%和26.86%。因此，在經濟發達地區，財政除了滿足政權建設和壹般性支出的需要外，還有財力進行建設性支出，而在不發達地區，其財政支出主要用於保障工資和最低水平的公務支出。這種差異不僅導致了地區間財政支出結構的不平衡，也進壹步拉大了地區間的差距。上述現象在同壹地區的不同層級之間也存在，使得中央和地方政府發布的統壹支出標準在同壹地區的不同層級之間差異很大，從而帶來地區內不同層級之間支出水平和支出結構的不平衡。任何現象都可以從壹個或幾個現象中發現。當前地方財政支出結構存在諸多問題，與以下深層次原因密不可分:第壹，在市場經濟下，政府與市場的分工應該非常明確，即市場能做的、做得好的盡可能交給市場，只有市場做不到或做不到的才由政府來做。但是，由於我國目前正處於經濟轉型時期，政府、市場、企業的分工尚未相應轉變，在相當程度上造成了當前的財政支出不合理和財政困難。比如，單純從目前我國吃“皇糧”的人多，增長過快，導致財政支出大幅增加，就可以說明，目前的財政支出結構與我國改革尚未觸及計劃經濟時期建立的大政府行政機構這壹歷史“遺產”有關。第二，由於歷史、地理、政策等主客觀原因，我國各地區經濟發展極不平衡，而且這種不平衡是多方面的，包括經濟社會發展指標總量、人均擁有量、城鄉人民實際收入和生活水平等等。以農民人均純收入為例，部分沿海發達地區相當於低收入地區的15倍以上；以各省為例。1996年，貴州人均GDP與上海相差26倍。此外，在同壹省份內，存在明顯的地區差異。比如1992，廣東最富的城市珠海和最窮的城市河源，GDP相差16.4倍。作為壹個地區經濟水平的綜合反映，地方財政狀況本身就是地區經濟發展的壹面鏡子。財政赤字、巨額財政赤字和高比例的中央財政補貼在很大程度上是地區經濟發展落後的基本表現。但是，地區之間財政收支水平的懸殊和財政收支狀況的不同，是地區經濟發展不平衡的基本反映。第三，財政制度作為劃分中央與地方分配關系的制度，是處理中央與地方關系的基本法律規範。但是，自經濟體制改革以來，我國大部分年份都實行了各種財政承包責任制。就連1994實行的分稅制，也沿襲了承包責任制下的老做法，有名無實。由於中央與地方的分配關系尚未得到法律規範，因此無法規範地方各級政府的分配關系，在各級財政普遍困難的情況下，也難以有效優化財政支出的區域結構。第四，市場經濟的發展導致了對地方公共產品需求的增加。在不同的國家和不同的經濟發展階段，公共支出有不同的範圍和規模。其總的發展規律是:範圍和項目由少到多，規模由小變大。目前，中國仍處於經濟體制轉軌時期。在這壹特殊時期，隨著市場經濟的發展和人民生活水平的提高，客觀上要求提供越來越多的具有明顯地域特征的公共產品，而現行的中央和地方分配制度不能滿足這壹客觀要求。在有限的財政收入不能滿足巨大的財政需求，而“創收”制度合法化的情況下，各種稅外收費、攤派、罰款、贊助、集資等不規範的收入形式大量衍生和混亂，導致大量不規範的財政活動。顯然，地方財政收支現狀和地方財政面臨的困難，不是或主要不是財政本身造成的，而是我國諸多歷史、政治、經濟因素綜合作用的財政反映。因此，緩解地方財政困難，改善地方財政收支狀況，也是壹項復雜的社會工程，是長期的、艱巨的、復雜的。要想在短時間內獲得更好的效果，當前必須從財務內外入手，改造現有環境，重點做好以下幾個方面的工作。1.正確定位政府角色，降低公共產品供給成本。在市場經濟條件下，由於政府與市場分工的基本思路與原有體制完全不同，納入地方財政支出的項目大多屬於滿足地方公共產品需求的水平，即主要提供按市場原則難以提供的地方公共產品。公共產品的提供需要成本，但不能帶來任何直接收益，客觀上要求政府通過必要的技術裝置讓公共產品的使用者為此買單。從這個意義上說，地方財政收入是公民為消費地方公共產品所支付的價格或費用。從公共需求的決定到公共產品的提供，還有很多環節，政府需要設立相應的官僚機構。而且，在公民支付壹定費用的條件下，政府建立的官僚組織越大，公共產品的供給成本越高，公共產品的供給數量越少，質量越差。因此，隨著改革的深入，我國應按照市場經濟原則的要求轉變地方政府的職能，正確定位地方政府職能的領域，並以第七次機構改革為契機，大力取消不適應市場經濟發展的機構；以崗定人，降低公共產品供給成本。2.配合市場化改革進程，認真清理財政供給的範圍和成本。隨著市場化改革進程的加快，許多原有的平衡預算單位已經成為或逐步成為獨立核算的經濟實體；許多原來由財政供應單位免費提供的商品和服務，變成了有償供應，逐漸由低價供應向高價供應轉變。而且很多單位的收入也進入了壹個相對穩定的階段。比如從1997開始，高校招生全面並軌，所有通過入學考試的學生都要交費上學，學費收入成為這類機構的固定收入。因此，在向市場經濟過渡的過程中，要十分註意配合市場化改革進程，及時清理財政供給的範圍，不再從財政供給中向已經或有條件按市場化原則提供商品和服務的單位提供資金。同時，重新調整財政供給標準，為提供純公共產品的單位提供充足的資金，並采取措施防止資金過快增長；對於提供混合商品並有壹定收入來源的單位，可以根據具體情況采用定額或定額補貼的方式進行資金分配，使財政資金的使用真正限於滿足社會公眾的需求。3.整頓分配秩序，建立規範的地方財政收入體系。目前，分配秩序的不規範和混亂是地方財政困難和財政支出結構不合理的最重要原因，也是政府行為不規範的主要表現。因此，必須在規範政府行為的基礎上，下大力氣整頓分配秩序。首先，基金中適合征稅的經常性收費和非正常收入應納入征稅軌道；其次，應適應分稅制改革，逐步下放稅權，適度開征地方稅，使地方財政收入隨著地方公共產品需求的增加而增加；第三，明確收費權，統壹預算管理。收費和稅收都是財政收入的必要形式，但兩者之間存在客觀界限:壹般來說，覆蓋面廣、持續時間長，收入用於壹般性公共支出，而受益的地域和邊界性質相對模糊的應使用稅收形式；但如果覆蓋面窄、持續時間短，收入用於專項支出，受益者區域性、邊界相對清晰，可以采用收費的形式。因此，為了保證稅收收入占整個地方財政收入的主體地位，可以通過制定收費決策程序和相應的決策制衡機制，明確包括鄉鎮級政府在內的各級地方政府獲取壹定收入的權力。這不僅有利於地方公共收入體系的建立，也有利於我國分配秩序的改善和財政收支的改善。4.加強中央和省級地方財政的財力和資源，完善轉移支付制度。在市場經濟條件下，政府壹般有三大職能:配置資源、平衡收入分配和穩定經濟。其中，後兩項關系全局利益的職能應主要交給中央政府，中央財政也應在宏觀調控中發揮主導作用。這是國民經濟持續協調發展的基本保證。但是，中國的經濟發展極不平衡，不利於維護國家的團結和穩定，也不利於經濟的健康發展。因此，建立科學的轉移支付制度意義重大。壹般來說，財政轉移支付制度不僅包括上級政府對下級政府的支出轉移，還包括下級政府對上級政府的收入轉移。這裏主要指的是前者。由於我國的政權組織包括中央、省、市、縣、鄉五級，建立科學的財政轉移支付制度的前提是加強中央和省兩級的財權和財力，即使中央財政收入在整個國家財政收入中占有較高的比重，省級財政收入在整個地方財政收入中占有較高的比重。其最終目標是使中央財政和省級地方財政能夠以多種形式的彈性財政轉移支付補貼其下級財政，以均衡不同地區的財政供給能力，緩解我國經濟發展的不平衡，實現各級政府承擔的基本職能。