李閩
（中國國土資源經濟研究院，河北三河，101149）
摘要 本文系統介紹了日本地質災害管理體制的概況以及地質災害管理的組織結構，日本地質災害防災規劃，日本地質災害災後重建政策。在總結了日本地質災害管理體制特點的基礎上，提出了對我國地質災害管理的啟示與建議。
關鍵詞 地質災害 管理體制 啟示
1 日本地質災害管理體制概況
日本是壹個自然災害頻發的國家。壹方面由於日本處於亞洲大陸的太平洋邊緣的接觸帶上，受大陸性氣候和海洋性氣候的雙重影響，日本幾乎每年都遭受臺風、暴雨的襲擊，並遭受由此引發的各種規模的洪水災害、滑坡、泥石流、崩塌等地質災害；另壹方面，日本又位於世界兩大最活躍的地震帶之壹的環太平洋地震帶這樣壹個特殊的地理位置上，地震和火山爆發時有發生。為了減輕各種自然災害，日本政府及相關事業團體和機關都各自制定了許多防災防禦和相關法律來預防和減輕災害。日本的災害防禦體制的建立經歷了壹個漫長的過程，通過積極的探索，在總結以往災害的經驗教訓基礎上，制定了許多相應的防禦措施，並在實際防災減災的活動中進行了反復修改和補充，從而形成如今壹套較為完善的集災害預防、災害緊急響應、災後重建為壹體的綜合性防災減災體制。
日本最初的防災體制，是以各部門根據各自的防災要求制定的適合本部門的災害對策和防災規劃為主的防災體系。這種防災規劃壹般只限於本部門或本行業，壹方面，在災害預防上，由於各自的責任不十分明確，各部門相互之間缺乏協調和統壹，相關的災害預防事業也得不到很好的落實，相互間的防災規劃出現重復或相互推托的現象；另壹方面，在災害發生，進行緊急救災搶險時，各部門大多各自為陣，使得災害情報不能迅速傳遞和匯集，同時又缺乏統壹指揮，各種應急救災措施無法很好地實施，直接影響到救災搶險的順利展開。所以，實際防災減災的效果並不能達到預期的效果，每年仍然會因為各種自然災害的發生而造成大量的人員傷亡和巨大的經濟損失。日本政府開始對原有的災害防禦體制進行反思，並在此基礎上制定了新的災害防禦體制。於1961年11月頒布實施災害防禦基本法。災害防禦基本法是日本災害預防、災害緊急對應和災害後重建的根本大法。
日本的災害防禦基本法頒布後，政府根據災害基本法的要求，設置了中央防災會議作為國家防災管理方面最高的權力機構，由中央防災會議制定了防災基本規劃作為全國的災害防禦基本規劃，各地方政府和相關政府機關則按照防災基本規劃的要求通過對本地區可能發生的災害進行調查研究，制定各自相應的地區防災規劃和防災業務規劃。中央政府在確保防災預算的前提下，各級政府和行政事業團體按照制定好的防災規劃積極開展治山、治水、水土保護等各種災害防治工作。從此，日本建立了以中央防災會議制定的防災基本規劃為指導綱要，各地方政府的地區防災規劃為橫向規劃，各指定機關和公***事業團體制定的防災業務規劃為縱向規劃，貫穿各地區、涉及各領域的綜合性的災害防禦體制。通過這壹整套防災體制的實施，日本的防災事業有了飛速的發展，國家和地區的災害預防、災害急救以及災後重建能力有了顯著提高。
2 日本地質災害管理的組織結構
在災害防禦基本法中，對國家、地方政府、公***團體有關涉及災害對應組織以及各組織之間的關系等有明確的規定。依據災害防禦基本法，日本從中央到地方建立起了完整的災害防禦體系。該體系具體表現為，中央建立了中央防災會議體制，由中央防災會議制定全國防災基本規劃，並指導和推動地方政府的防災體系的建立；地方政府依據災害防禦基本法的規定，成立地方政府防災會議，由地方政府防災會議根據防災基本規劃和中央防災會議的要求，制定本地區的防災規劃，並推動防災規劃的實施；災害發生時，災區地方政府設立災害對策本部，統壹指揮和調度防災救災工作。中央政府則根據災害規模的大小，決定是否成立非常災害對策本部或緊急災害對策本部，由中央政府負責整個防災救災工作的統壹指揮和調度。
2.1 中央防災會議
中央防災會議是日本防災方面最高的行政權力機構，由內閣總理大臣（日本首相）擔任中央防災會議的會長。中央防災會議主要負責制定國家的防災政策，組織制定防災基本規劃並積極推進防災基本規劃的實施，同時負責協調各中央政府部門之間、中央政府機關與地方政府以及地方公***機關之間有關防災方面的關系，協助地方政府和各行政機關制定和實施相關的地區防災規劃和防災業務規劃。
2.2 地方防災會議
日本的地方防災會議指都道府縣防災會議和次壹級的市街村防災會議。根據災害防禦基本法。在都道府縣政府以及市、街、村的地方政府分別設置都道府縣防災會議和市街村防災會議。地方防災會議是地方政府的附屬機關，但它並不是單純的咨詢機關，必須按照中央防災會議制定的防災基本規劃的內容大綱，制定出適合本地區的地區防災規劃，並積極推進地區防災規劃的實施，如所在地區有非常災害發生時，地方防災會議負責制定緊急救災措施方案，並積極推動緊急措施計劃的實施；都道府縣防災會議負責每年對地區防災規劃進行討論和審議，如果認為有必要修改時，負責對地區防災規劃的修改，並審查該規劃是否與其他法律條文相抵觸等等。同樣，市街村防災會議則負責制定市街村防災規劃，並審查是否與防災基本規劃、都道府縣防災規劃以及防災業務規劃在內容上相抵觸。地方防災會議由會長和委員組成，會長由各地方行政長官擔任，委員會由會長任命的本地區相關的行政機關和公***機關的負責人以及專家學者。
2.3 地方防災會議的協議會
日本各級政府都根據災害防禦基本法的要求以及防災基本規劃的內容，制定了各自的地區防災規劃和防災業務規劃。但是，災害的發生往往並不會局限於壹個行政區內，當已發生的災害或預測到可能要發生的災害波及兩個以上行政區域時，為了更好地有效地進行相應的防災救災工作，可以根據需要設立地方防災會議的協議會，由地方防災會議的協議會負責制定跨行政區域的“指定地區防災規劃”，積極推動該指定地區防災規劃的實施。在災害發生時，地方防災會議的協議會負責災害情報的收集和調查，制定災害應急規劃和推動災後修復、復興事業的實施。
另外，當重大災害發生時，認為依靠都道府縣—級政府機關已經不能充分地進行災害應急響應，而必須從國家方面進行綜合快速有效地推進災害應急對策的實施時，根據需要，並依照災害防禦基本法，內閣總理大臣可以臨時在總理府設立非常災害對策本部。同時，為了加強災區跟非常災害對策本部之間的聯絡，確立災害應急對策推進體制。
3 日本地質災害防災規劃
地質災害防治事業，需要長期的龐大的財政支出，日本政府投入了大量的資金進行了地質災害的防治事業，每年在這方面的財政預算達20%左右。為了更好地實施有關水土保護事業，日本各相關的行政機關和公***事業單位制定了治山、治水事業5年計劃、海岸事業5年計劃、陡坡崩塌對策事業5年計劃、下水道改造5年計劃、土地改良長期計劃等各種水土保護事業的5年計劃，並推行其順利實施。到現在為止，治山事業已經完成了8個5年計劃，現在正在進行的是從1997年開始到2003年的7年計劃；治水事業也從1960年開始，現在正在進行的也是從1997年到2003年的7年計劃；海岸事業的5年計劃始於1970年，到1995年***完成5個5年計劃；現在正在進行的是從1996年到2002年的7年計劃；陡坡崩塌對策事業的5年計劃開始於1983年，到今年為止也將完成4個5年計劃。這些規劃的內容包括防止山體崩塌和水土流失的治山事業；河道改造事業；建設能調洪蓄水機能的水庫，減少洪水災害；防止土砂的流失和泥石流的治砂事業；滑坡災害的防止和減輕的滑坡對策事業；陡壁崩塌防止對策事業；海岸侵蝕防止的海岸事業；下水道事業；農地、農業設施的防災事業；地面沈降對策事業，包括地下水的回灌、水位的保持，以控制地面沈降。
4 日本地質災害的災後重建政策
4.1 災後修復事業
被損壞的公***土木設施、文教設施、農林水產業設施等國家、集體公***設施的修復由國家負責直接實施，或通過國家的重建補助費進行修復事業，以確保災後重建的順利進行，同時通過重建和復興，提高原有設施的防災性能。
1985年發生長野縣地附山的滑坡，是因為第三紀的凝灰巖層風化形成滑動面引起的巨大滑坡。滑坡體長700m，寬500m，厚達60m、土方量達360萬m3，滑坡體阻斷了山腰下的收費公路，並毀壞了山麓下的部分民房，致使26人喪生。此後，長野縣有關部門進行了災後重建和滑坡體的治理工程。使得該地區不僅得到了恢復和重建，對整個滑坡體也進行防治加固，徹底改良了該區的地質條件，使其成為壹個非常完全的住宅小區。而發生於新瀉縣的滑坡，滑坡體並不大，但造成5棟房屋毀壞，10人死亡，4人受傷的大災害。新瀉縣政府也投入了大量經費，對滑坡場地進行了徹底治理，使該地區成了相對安全舒適的小區。
4.2 災害集資
對遭受災害的農林漁業者、中小企業經營者、低收入者，國家給予了優惠的貸款政策，用於他們的災後重建。
4.3 災害補償及災害保險
國家對於受災的農林水產業者的災害損失，根據具體情況給予不同程度的補償，另外，建立了完備的地震保險制度，災民可以事先加入地震保險，在地震發生後國家地震再保險公司根據投保戶的受災程度給予理賠。
4.4 稅的減免
國家制定了有關災民所得稅的政策和制度，根據受災程度的輕重，給予災民所得稅必要的減免或全部免除。對災民的子女就學等給予學費減免和適當補助。
4.5 地方稅及地方債務
國家對於災區的地方政府或地方公***團體，支付特別上繳稅，或允許發行地方債。
4.6 巨大災害的指定
對於被確認為巨大災害，在災害的修復重建時，享受國家規定的有關特殊政策。日本建立了巨大災害確認體系。
4.7 復興規劃的支援
4.8 生活重建的支援
為了確保災區民眾在災後盡快恢復生活和投入生產，同時，又不過分增加政府財政負擔，日本政府建立了災民生活重建支援體制，由國家和各地方政府提供災害補助金，作為災民生活重建支援基金，並由成立的都道府縣會負責基金的管理和運作，當任何地方發生災害時，根據需要，受災的市街村政府通過所在的都道府縣政府向災民生活重建支援基金管理會館提出補助申請，基金會將按照相關政策制度，用基金運作的收入或國家災害補助金，對災區民眾給與生活補助，圖1為日本災民生產重建支援體制。
圖1 災民生活重建支援體制
5 可借鑒的經驗與啟示
日本地質災害管理體制特點：
（1）綜合性。其災害管理機構是壹個綜合防災救災機構，對災害實施綜合管理。
（2）壹元化領導。有壹個權威機構負責防災救災的組織和協調指揮。
（3）權力與資金的相對集中。權威機構被賦與更廣泛的權力和具有可靠的資金保障。
（4）分級管理。各國均根據災害的規模、發展可能性、社會影響程度等把災害劃分為等級，並以此限定哪壹等級的災害由哪壹級別的指揮體系來實施抗災救災。
（5）重視災害的預防。開展全民防災教育，並設有研究部門對災害進行立法、規劃、規範、危險性分析、預防預測、應急預案、信息技術、通訊技術等的研究。
（6）災害抗救過程協調壹體化。采用矩陣組織模式，設立協調員將有關災害抗救部門之間的工作進行協調行動，發揮整體合力作用。
（7）有壹個常設的防災救災機構。如防災中心，擁有先進的通信設備，豐富的基礎數據和信息系統，並在中心設有有關災害抗救部門的席位。
對我國地質災害管理的幾點啟示：
（1）逐步建立壹個壹元化領導的城市綜合減災管理體制。建立壹個有權威性機構負責防災救災的組織進行協調和管理，使統壹組織的災害管理工作壹體化。
（2）加強地質災害管理工作的法制建設。強化和完善依法治災的管理和法制建設，明確各級政府以及主要災害管理部門和相關部門的職責，使災害管理工作法制化、規範化。
（3）實行災害管理分級分工管理制度。建立國家、省、市、縣4級地質災害管理體制，建立社會和全民參與機制。
（4）增加防災救災的科研投入。加大防治地質災害科研的力度，營造防災救災的科研人才培養與科研成果儲備和***享機制。
參考文獻
[1]滕五曉等編著.日本災害對策體制.北京：中國建築工業出版社，2003.
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