(壹)萌芽階段(1949-1983)1949 l 65438+10月24日，中央人民政府國務院財政經濟委員會(以下簡稱中財委)召開第壹次全國稅收會議，決定將鹽稅作為壹個單獨的稅種，這是本文中國家社科基金的壹個重大項目。ZD100)、國家社科基金項目“不同市場結構下中國環境稅效應研究”(批準號:13by149)、重慶市社科規劃(培育)項目“環境稅的雙重紅利效應研究”(批準號:2013PYYJ16)中央高校基礎科研業務專項基金項目《中國環境稅改革路徑研究——基於OECD國家的經驗》(批準號:swul409126)、《農業面源汙染環境稅防治機制研究》(批準號:Swu1509307)的階段性研究成果。3宮鴻鋰研究院完成第九期2015，國內征集。國務院於1950 65438+10月20日頒布了《中央人民政府國務院關於全國鹽務的決定》，統壹了國家鹽務政策，確定了鹽稅征收原則、鹽稅稅額和管理辦法。
1950 65438+10月31 El、國務院發布《國家稅收征管實施原則》，正式將鹽稅列為單獨稅種；3月8日，中國鹽務總局正式成立，負責全國範圍內的食鹽生產和鹽稅征收管理。從1958年7月1 El起，鹽稅的征收由鹽業部門移交給稅務部門。
此後，鹽稅經歷了多次調整，但最大的壹次調整是1973年鹽稅作為壹個稅目並入工商。
這壹時期的鹽稅有三個特點:
第壹，實物形式的稅收逐漸轉變為貨幣形式的稅收。最初的鹽稅率是以糧食為單位，由中央政府統壹分類劃分核定，後調整為定額貨幣。
二是鹽稅完全作為中央稅，由財政部統壹調度使用，在國家稅收收入中占比很高。
第三，在計劃經濟體制下，食鹽的產、供、銷由政府指令性計劃決定，所以鹽稅的規模可以由政府人為控制。新中國成立初期到“利改稅”之前的鹽稅，主要是為了解決戰後財政困難而設立的。總的來說，這壹時期的鹽稅籌集了大量相對穩定的收入，為社會經濟的迅速恢復做出了巨大貢獻，但也存在局限性。壹方面，這壹時期的資源稅實際上是壹種鹽稅，征稅範圍僅限於價格彈性和收入彈性較低的食鹽，其他礦產資源不予考慮，很大程度上造成了橫向征稅不公平的問題。另壹方面，作為資源稅，鹽稅的主要功能是籌集財政收入，其調節經濟和促進鹽資源節約利用的作用沒有得到考慮。
(二)初創階段(1984—1993)上世紀80年代初，我國正處於“撥亂反正”後的經濟發展時期，國家財政資金嚴重缺乏。與此同時，國家開始重新審視稅收與國企利潤的關系，開始探索“利改稅”。在財政緊張和“利改稅”的背景下，資源稅應運而生。1984、18年9月，國務院公布《資源稅條例(草案案)》，決定自當年6月10+0EL起開征資源稅，以減少企業和單位開發自然資源因資源結構、開發條件等稟賦差異產生的資源級差收入，妥善處理國家和企業之間的資源收益分配關系。但當時征稅範圍僅限於原油、天然氣、煤炭和鐵礦石，對其他礦產品暫緩征收資源稅。征收基數為銷售利潤率超過12%的部分，征收方式為累進制。表1顯示了1984的資源稅稅率結構。從1984到分稅制改革期間，資源稅制度經歷了多次調整，但最重要的調整是1986將煤炭資源稅由從價計征改為從量計征。
這壹時期的資源稅制度呈現出以下特點:壹是稅收模式屬於利潤導向型資源稅，計稅依據是資源企業和單位開采資源取得的超額利潤。第二，稅收的功能是調節資源的差別收入，特別強調稅收公平。銷售利潤越高，資源稅稅率越高。1984開征的資源稅，實際上是當時財政短缺的產物，但客觀上也起到了經濟社會作用，屬於資源稅制度設計的“意外之財”。在經濟層面，資源稅由於實行多級累進稅率，可以充分發揮“經濟自動穩定器”的功能。表1 1984中，銷售利潤適用稅率在12%(含)以下，未繳納資源稅超過12%至25%的部分按照銷售利潤率增加1%和稅率增加0.5%累進計算，超過20%至25%的部分按照銷售利潤率增加12%計算。稅率提高0.6%的，超過25%的部分，按照銷售利潤率提高1%，稅率提高0.7%累進計算。4宏觀經濟研究第9期2065，438+05在資源行業發展形勢較好的時期，資源企業利潤較高，適用較高的稅率可以在壹定程度上抑制資源行業的過熱趨勢。在資源行業不景氣時期，資源企業利潤相應減少，適用較低的稅率可以起到減稅的作用，促進資源行業的復蘇。在社會層面，壹方面，累進資源稅可以有效促進行業利潤均等化，實現稅收公平的目標；另壹方面，對抑制過度開采，促進資源節約和環境保護起到壹定的作用。然而，這壹時期的資源稅制度也存在明顯的缺陷。壹是征稅範圍窄，只對原油、天然氣、煤炭、鐵礦石征稅。壹定程度上還存在稅負橫向不公平的問題，不利於促進資源環境政策目標的實現。第二，多級累進稅率雖然有利於縱向公平，但計算更復雜，稅收成本更高，這也是煤炭資源稅由65438改為0986的重要原因之壹。第三，納稅地點是資源企業所在地，可能造成稅源和稅種的偏差。
(三)形成階段(1994-2009)20世紀80年代以來，中央財政收入比重不斷下降，而地方財政相對寬裕。為了增加中央財政的比重，妥善解決中央與地方的稅權劃分問題，我國啟動了壹場影響深遠的稅制改革，即分稅制改革，資源稅制度在這場改革中得到進壹步完善。1993 65438+2月25日13國務院發布《資源稅暫行條例》，6月1994 65438+10月13日起施行。這次改革奠定了我國現行資源稅制度的框架，此後壹直保持相對穩定。當然，在此期間(主要是2000年以後)，政府在資源稅標準、減免稅優惠等方面也做了壹些微調，如表2所示。分稅制改革從65438到0994建立的資源稅制度實現了兩大轉變。第壹，從中央稅到地方稅。為了彌補分稅制改革對地方稅權的“侵占”，中央將除近海石油資源稅以外的其他資源稅收入劃入地方收入。二是由利潤導向型資源稅向產出導向型資源稅轉變。1994之前，除煤炭外，原油、天然氣、鐵礦石按照超額利潤累進征稅；1994改革後，資源稅全部實行從量計征。總的來說，1994的資源稅改革在當時的歷史條件下是成功的。第壹，這次改革基本解決了國家認同問題，明確劃分了租稅關系。(4)改革明確資源稅是國家基於政治權力參與資源產品剩余價值分配的壹種形式，區分國家基於資源所有權取得的資源補償收入或資源利潤收入，將征稅範圍擴大到食鹽、黑色金屬礦石、有色金屬礦石和其他非金屬礦石。2003-2009年中國資源稅制度的調整。年度調整內容:2003年，石灰石和大理石的單位稅額分別調整為0.5—3元/噸和3—10元/立方米。2004年煤炭:陜西、青海、內蒙古、山西加稅。
2005年
1.煤炭:安徽、寧夏、重慶、貴州、福建、山東、雲南和河南提高了稅收。
2.石油:幅度稅率提高到14—30元，噸。
3.天然氣:幅度稅率上調至7-15元/千立方米。
2006年
1.煤炭:江蘇、湖南、四川、江西、吉林、遼寧、甘肅、湖北、河北、廣西、陜西、內蒙古、廣東增稅。
2.原礦:取消有色金屬原礦減征30%的優惠政策，冶金礦山鐵礦石減征40%的稅收，提高錳、釩礦石的稅收。
3.征收石油特別收益金。
2007年
1.煤炭:焦煤調整為8元/噸。
2.原礦:提高三種礦石(鉛鋅礦、銅礦、鎢礦)的單位稅額。
3.鹽:實行減稅優惠政策。
2008年
原礦:提高矽藻土、玉石、磷礦、膨潤土、沸石、珍珠巖的單位稅額。
2009年
煤炭:新疆提高稅收。
這項改革更有利於稅收征管。將資源稅改為從量稅，不僅降低了稅務機關的稅收征管難度，也降低了企業的計算難度，有效降低了稅收征管成本和稅收遵從度。然而，隨著經濟社會的發展，1994資源稅制度暴露出的問題越來越多。
第壹，定量配額稅不能反映資源性產品的價格變化。1994以來，我國資源性產品價格不斷上漲，但資源稅的計稅標準並沒有相應提高。政府不僅沒有分享到資源市場繁榮帶來的好處，反而因為其他稅種的快速增加而削弱了資源稅的地位。
二是低稅率導致資源性產品價格低廉，從而導致企業使用生產要素時的替代效應和收入效應:壹方面，資源性產品價格低廉促使企業用資源投入替代其他要素；另壹方面，低價提高了企業的實際購買力，增加了對資源性產品的購買。這就導致了資源的嚴重浪費，使得企業的發展過於依賴資源的開發和投入，在壹定程度上阻礙了技術創新。針對這些問題，理論界和實務界都在呼籲改革現行的資源稅制度。
(四)改革階段(2010至今)早在2007年，資源稅改革方案就提交國務院審議。但由於當時面臨通貨膨脹和宏觀經濟過熱的壓力，改革被暫時擱置。直到2065 438+06 10，新疆率先開展原油、天然氣資源稅從價計征試點，標誌著資源稅改革取得重要突破。⑤65438+同年2月，1 El，原油、天然氣資源稅改革試點由新疆擴大到內蒙古、甘肅、四川、青海、寧夏等西部12省區。2011 10月10 Et國務院正式發布《關於修改(中華人民共和國* *和國家資源稅暫行條例)的決定》，要求將原油、天然氣從價計征改革從11 EL推廣到全國。同時，資源價格機制改革正式啟動。2012廣東、廣西開展天然氣價格形成機制改革試點；2013在部分地區實施部分金屬和非金屬礦產資源從價稅改革試點。2014作為改革的重頭戲，煤炭和碳資源稅改革取得突破。從12、1 El起，煤炭資源稅按2%-10%的從價率全額征收，相關收費基金清理。
同時，國家還對原油、天然氣資源稅費制度進行了調整，主要是將礦產資源補償費費率降為零，資源稅適用稅率由5%提高到6%。
改革內容:
1.新疆率先開展原油、天然氣資源稅從價計征改革試點，稅率為5%，對高硫天然氣、三次采油、重油、高凝油實施2010的綜合降率政策。
2.資源稅改革試點擴大，西部12省份煤炭、石油、天然氣資源稅由從價計征改為從價計征。
1、煤炭:部分煤炭產品稅率提高20l1 2、石油天然氣:全國實行從價計稅改革，中外合作企業采礦特許權使用費改為資源稅1、鐵礦石:自2012年2月1日起，鐵礦石資源稅調整減按規定稅率的80%征收。2.天然氣:從2013開始，廣東、廣西從2013、1 et開始，部分地區在1開展部分金屬、非金屬礦產資源稅從價計征改革試點。自2014、1起，上調部分資源稅稅目稅額:(1)巖金礦:壹級至七級礦山每噸稅額分別調整為10元、8元、7元。(2)磷鐵礦石:稅額調整為每噸4元。2.自2014 12 1煤炭資源稅改革:(1)改革煤炭資源稅征收方式，由從量定額改為從價率；(2)實行2%-10%的浮動比例稅率，適用稅率由各省市自行確定；(3)取消煤炭礦產資源補償費和部分地方政府收費基金項目2014 3。自2014 12 1起，原油、天然氣資源稅調整:(1)原油、天然氣礦產資源補償費費率降為零；(2)資源稅適用稅率由5%提高到6%；(三)稠油、高凝油、高硫天然氣資源稅減征40%，三次采油資源稅減征30%，低豐度油氣田資源稅暫減征20%，深水油氣田資源稅減征30%；(4)調整中外合作油氣田和海上自營油氣田資源稅征管6。宮鴻九期間我國資源稅制度的調整計燕2015。這壹階段的資源稅制度是在改革試點中發展起來並逐步完善的。改革的基本方向比較明確，就是將從量定額的征收方式改為從價計征，擴大征稅範圍，適當提高稅率。但是，現階段資源稅改革也存在壹些不足。壹是改革涉及深刻的利益調整，遭遇各方面阻力，存在“政府俘獲”現象。比如，在進行原油、天然氣從價計征改革的同時，“兩桶油”成功說服政府提高石油特別收益金起征點，使得資源稅增加，石油特別收益金減少幅度更大。第二，新壹輪資源稅改革是在中國經濟進入中低增長的“新常態”時期實施的。政府需要考慮經濟、政治和社會因素，改革面臨諸多壓力困境。
二，資源稅制度改革的現實
65438年至0994年的分稅制改革，確立了中國現代資源稅制度的基本框架。此後又經歷了原油、天然氣、煤炭碳資源從價計征改革等重大調整，但諸多問題逐漸顯現，使得當前資源稅改革面臨四大現實困境。
(壹)限制了市場在資源配置中的決定性作用第壹，資源稅征收範圍過窄，違背了市場經濟的公平正義原則。目前資源稅只對原油、天然氣、煤焦、黑色金屬礦、有色金屬礦、其他非金屬礦、鹽等上市資源產品征收，而水、珍稀動植物、土地、森林、草原等自然資源不在征稅範圍內。
這種制度安排有兩種效應:壹是替代效應，即選擇性稅收政策人為造成資源性產品稅負不公平，客觀上鼓勵用非應稅資源替代應稅資源，扭曲了企業的經濟決策；二是收入效應，即這種制度設計不僅使國家放棄了部分資源性產品的征稅權，還鼓勵了非稅產品的過度使用，造成了資源的嚴重浪費。第二，資源稅大部分稅目是按量征收，難以體現市場機制運行的結果。除原油、天然氣、煤焦資源稅實行從價計征改革外，其余稅目仍實行固定資源稅。事實上，各類資源性產品的整體市場價格波動普遍較大，通過征收從量稅難以發揮資源稅“經濟自動穩定器”的作用。在經濟高度繁榮、資源投入增加、資源價格上漲的時期，國家既不能因經濟增長和資源產品價格上漲而獲得額外的稅收收入，也不能在壹定程度上抑制過度膨脹的資源需求，從而達到保護環境和節約資源的目的。但在經濟疲軟、資源投入減少、資源價格低迷時期，資源稅並不能有效調節要素成本，從而促進經濟復蘇。三是資源稅稅率整體偏低，人為扭曲了資源價格形成的市場機制。長期以來，國家通過人為壓低資源性產品和農產品的價格來推動工業化進程，對資源性產品的價格進行了諸多管制，使得資源性產品的價格長期低於其社會成本。同時對資源性產品征收極低的資源稅，讓生態環境承擔了壹部分發展成本。這種制度安排客觀上加速了經濟發展，但也有很多後遺癥。壹是自然資源的過度開發對生態環境造成了巨大壓力，經濟發展付出了沈重的資源環境代價。二是經濟增長依賴於要素投入的增加，這在壹定程度上阻礙了技術創新，不利於經濟轉型和結構升級。但最深的影響是阻礙社會主義市場經濟體制的完善，對充分發揮市場在資源配置中的決定性作用形成制度羈絆。如果資源性產品的價格形成機制和稅收制度不市場化，微觀市場主體的資源要素投入決策就不能反映市場機制運行的結果，整個經濟就缺乏市場化的微觀基礎。
(2)調節資源差別收入的稅收定位不能體現國家政治權力與經濟權利的區別。無論是1984年資源稅制度正式建立，還是宏觀經濟研究院2015第九期分稅制改革1994年，以及隨後進行的原油、天然氣、煤炭資源稅改革，都把調節資源級差收入作為資源稅的重要目標。現代公共財政理論認為，稅收是國家基於政治權力參與社會產品分配的壹種制度安排，體現了政府與納稅人作為國家代理人的壹種關系，而收費(租金)是國家基於經濟權利獲得的收入。實際上，各級地方政府制定的礦產資源補償費、采礦使用費、采礦使用費、資源費等都屬於資源費(租金)，是以國家的經濟權利和資源使用權的出讓為基礎，在調節資源級差收入方面具有很大的靈活性和很強的用途。資源級差收益是資源租金的壹種，資源租金有絕對資源租金和級差資源租金兩種形式。前者是由國家對資源的壟斷造成的，後者是由不同的資源稟賦形成的。兩者都來源於國家對資源的所有權，是國家作為資源所有者與資源開采使用者平等交易的結果，體現了國家的經濟權利。因此，用資源稅調節資源的級差收益在理論上是有缺陷的，混淆了國家政權所有者和自然資源所有者兩種不同的身份。
(三)資源稅在分稅制財稅體制中的定位存在偏差。根據分稅制改革的制度安排，除海洋石油資源稅為中央收入外，資源稅劃歸為地方稅，其收入由地方政府享有。
在完善地方稅體系的宏觀背景下，理論界和實務界有壹種非常流行的觀點，認為在推進“營改增”的同時，可以全方位推進資源稅從價計征改革，擴大征稅範圍，適當提高稅率，將資源稅培育為地方主體稅種。在資源私有化或資源豐富的國家，這種制度安排是合理的，但在中國，如果“營改增”後不調整增值稅的比例，資源稅作為當地的主體稅種是不可行的。第壹，資源稅作為壹個地方稅，理論上與全民所有的資源所有權相沖突。我國憲法明確規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源都屬於國家所有，中央政府作為國家的代表，應當享有自然資源稅的收益權。第二，我國自然資源分布極不均衡，資源稅作為地方稅，會造成跨省稅收分配的不平衡。以煤炭為例，其探明儲量的80%集中在北方，其中64%集中在華北。石油已探明儲量的98%左右分布在北部地區。將資源稅作為地方收入，使得資源豐富的省市獲得壹筆可自由支配的稅收收入，而其他省市作為資源的主要消費者，在承擔資源稅負擔的同時，卻無法分享資源納稅人。以2013為例，甘肅省資源稅收入為l95億元，占地方稅收收入的4.9%，占9個地方稅收收入的21.7%。而重慶的資源稅納稅人只有8.4億元，占地方稅收的0.82%，占9個地方稅收的1%左右。再次，以資源稅為主體地方稅，會對資源節約利用形成“負激勵”。地方政府為了追求短期稅收，可能會縱容對自然資源的破壞性開采，這將對生態環境造成巨大壓力，影響經濟社會的可持續發展，也不利於形成資源節約型、環境友好型的產業結構。第四，我國資源稅征收範圍整體偏窄，收入規模太小，不足以支撐地方財政收入。以2014為例，全國資源稅收入108366萬元，僅占全國地方稅收收入的2.1l%%。除山西、陜西、內蒙古、新疆等少數資源富集省份外，資源稅總體規模難以對地方政府稅收收入產生顯著影響。即使全面實行從價計征改革，總體稅負增加1倍，資源稅也不會成長為地方主體稅種。表4為201l至2014年全國部分省市資源納稅人情況。
(四)改革過程中存在“政府俘獲”現象。我國資源稅改革從壹開始就未能擺脫“政府俘獲”的魔咒，壹些決策包含了對各種利益集團的妥協，未能真正體現資源稅改革的初衷，影響了促進資源節約和環境保護的政策目標的實現。
這些問題主要體現在兩個方面:壹是原油、天然氣資源稅改革不會提高我國部分省市的資源稅收入(表4 2011—2014)。收入占地方稅收的比重:資源稅收入占地方稅收的比重(億元) (%)(億元)(%)(億元)(億元)(%)(億元)(%)全國598.96 1.8o 904.3 2.141005.72 2 2.131083.662 . 165438+3.13 31.55 3.39 29.44 2.76 28-35 2-3o重慶8.01o . 98 8.69 0.96 8.39 0.829 . 70 . 84廣東12.21.3l 365438+50.65 33.9 0.59湖北654333438+00.58 71.74 9.29 78.17 9.75註:①資源稅收入包括海洋石油資源稅數據；②2014的資源稅數據來源於中華人民共和國國家稅務總局2015年初稅快報，可能與期末核算數據略有出入。數據來源:2012-2014中國稅務年鑒和2015年初國家稅務總局稅收快報根據壟斷性資源企業總體稅負情況，壹方面，油氣資源稅由從量計征改為從價計征的同時，國家提高了石油特別收益金的起征點。2006年3月25日，由於價格超過壹定水平，國務院決定對石油開采企業銷售國內原油的超額收入征收石油特別收益金。但為配合原油、天然氣資源稅從價計征改革，財政部決定將石油特別收益金起征點從每桶40美元提高到50美元，從2011 11。另壹方面，在提高資源稅負擔的同時，保留了很多減免稅優惠。國家對油氣田企業實施了壹系列稅收優惠政策，明顯降低了企業的實際資源稅負擔。油氣田企業資源稅按5% @的稅率征收，但隨著綜合降稅率逐年提高，資源實際稅率遠低於5%。考慮到石油特別收益金起征點的提高和各項優惠政策的影響，油氣田企業實際總稅負略有下降。第二，煤炭資源稅改革考慮了太多政治因素。煤炭資源稅改革方案是多方博弈和相互妥協的結果，“政府俘獲”的成分較重。壹方面，2%-8%的比例稅率體現了地方政府對中央政府的“俘獲”，過高的稅率是中央政府向地方政府妥協的結果。我國煤炭資源分布極不均衡，各省市從煤炭資源中獲得的財政收入規模和對比差異很大。對於山西、陜西、新疆、內蒙古等產煤大省來說，煤炭稅收是政府收入的重要來源，而對於北京、上海、廣東等東部發達省市來說，煤炭行業的稅收很少。為減少煤炭資源稅改革在地方政府層面的阻力，中央政府通過制定2%-10%的比例稅率，默許了部分省市的資源依賴型財政利益，原煤炭、木炭收費項目的收入可以通過更名、提高稅率等方式保留。另壹方面，此輪煤炭資源稅改革方案體現了煤炭行業對政府的“俘獲”，弱化了煤炭資源稅改革的意義。資源稅改革的壹個重要目標是促進技術創新、資源節約和環境保護。但煤炭資源稅改革是以不增加煤炭行業宏觀稅負為前提的。事實上，資源稅已經成為政府獲取財政收入的手段和工具，無法通過市場機制對企業形成有效的創新激勵，更難以在促進資源節約和環境保護、加快經濟轉型和結構升級方面大有作為。