長期以來，國家財政認真貫徹黨中央、國務院的方針政策，在支持農業基礎設施建設、提高農業綜合生產能力和農產品供給能力、改善生態環境、抵禦自然災害和農村扶貧等方面做出了積極貢獻，逐步形成了適合當前農業農村發展的財政支農政策體系。隨著我國社會經濟發展和農業農村發展進入新的歷史時期，三農問題呈現出壹些新特點。就財政支農而言，要牢固樹立全面、協調、可持續的科學發展觀。針對國民經濟社會發展和農業農村發展的實際，以人為本。圍繞增加農民收入、保障國家糧食安全和深化農村綜合改革三大任務，積極調整和完善財政支農政策，逐步轉變財政支農方式，加強管理，提高效率，努力促進農村社會經濟協調發展。
壹、財政支農政策的歷史沿革和基本發展趨勢
財政支農政策是國家財政通過分配和再分配促進解決農業、農村和農民問題的壹系列政策的總和。財政支農政策的制定和實施受社會經濟發展階段、政治經濟體制、國家財力和不同時期農業農村發展目標任務的影響，具有鮮明的時代特征。
(壹)財政支農政策的歷史演變。新中國成立以來，隨著整個社會經濟的發展，財政支農政策經歷了不斷的演變。大致可以分為五個階段。
第壹階段(1949-1958)。這個時期是社會主義改造時期，農業是國民經濟的主導產業。當時國家財力還比較薄弱。為了穩定新政權，國家逐步實行農產品統購統銷，以保證工業化的推進。為了保證統購統銷在組織制度上的實行，從合作社到人民公社。財政支農主要是安排少量資金支持農業生產的恢復，從農業中獲得的財政收入遠大於財政對農業的投入。同期，由於財政收支渠道的缺失，財政支農資金的來源渠道和投向相對單壹。
第二階段(1958-1978)。隨著社會主義改造的完成和人民公社“壹院兩校”體制的建立，國家開始實行高度集中的計劃經濟體制，相應地，實行高度集中的財政管理體制。與此同時，全國人大常委會頒布了《農業稅征收條例》，開始實行農產品統壹收購制度。雖然在此期間，國家財政安排了部分資金支持人民公社改善農業生產條件，發展農業生產。但統購統配制度的實施，使得工農業成品貿易環境嚴重向工業傾斜。工農價格剪刀差使國家從農業中積累了相當數量的資金用於工業化。據計算，到1978，國家從農業中積累的資金約為6000億元。農業為中國的工業化做出了巨大貢獻。相對而言，財政對農業的投入份額很小。但由於建制的政治動員力量，這壹時期大規模興修水利和農田基本建設，在壹定程度上為提高農業生產力積累了壹定基礎。“自力更生為主，國家扶持為輔”形成了農業農村事務主要靠農民自己的歷史觀念。
第三階段(1978-1994)。從65438年到0978年，中國的改革從農業和農村開始。家庭承包經營的實施極大地調動了農民的積極性，解放了長期被束縛的生產力。同時，為了改變工農業不平等交換，增加農民收入，國家大幅度提高農產品收購價格。國家財政對農業的投入也大幅度增加，統收統支的高度集中管理體制被財政責任制所取代。中央財政和地方財政對農業的支持各有側重。其中，最典型的就是按照當時的財政體制，用於農業基礎設施建設的小型農田水利資金會承包給地方政府。到了80年代後期，由於投入不足，中國農業呈現出後勁不足，徘徊發展的局面。為進壹步加大農業投入，增強後勁，國家財政開征耕地占用稅，並建立農業發展基金作為主要資金來源，實施大規模農業綜合開發。這壹時期是現行財政支農政策的形成期。資金渠道多，政策覆蓋面廣，涉及農業農村發展的諸多領域。
第四階段(1994-2002)。這壹階段是中國確立社會主義市場經濟體制改革目標並付諸實踐的重要歷史階段。就財政改革而言，首先是1994中以分稅制為核心的財政管理體制改革。二是從1998開始實施積極的財政政策。第三，2000年以來，財政支出、稅費改革和公共財政框架建設。這些改革促進了適應社會主義市場經濟的現代財稅制度的逐步形成。在此期間，財政支農投入逐步加大。在繼續支持農業基礎設施建設、農業科技進步、農業救災和農村扶貧開發的同時，加大了對生態建設和農村改革特別是農村稅費改革的支持力度。
第五階段(2003-)。2003年是具有裏程碑意義的壹年。黨中央在“統籌城鄉發展”解決“三農”問題的基礎上，進壹步提出了全面、協調、可持續的科學發展觀，要求全黨把解決“三農”問題作為壹切工作的重中之重。財政支農方面，除了繼續執行現有政策，加大力度外，壹是提出並開始實施公共財政覆蓋農村的政策，新增教育、衛生、文化等支出主要用於農村。同時，在農村公共基礎設施建設方面，增加了包括國債在內的基本建設投資。二是改變財政支農方式，對農民實行直接補貼。三是改革農業稅制，取消農業特產稅，開展農業稅減免試點，甚至逐步取消農業稅。
經過多年的演變和調整，形成了適應社會主義市場經濟體制和農業農村發展形勢，以支持糧食生產、增加農民收入、加強生態建設、推進農村改革、加快農村教育衛生文化發展等政策為主要內容的財政支農政策框架體系。特別是2003年以後，中國對“三農”的金融支持開始實現戰略性轉變。壹是確立了“公共財政的陽光要逐步照耀農村”的指導思想。這不僅是打破傳統公共財政資源配置格局的前奏，也是公共財政理論建設和實踐的重大創新。其次，支出結構的調整，支出方式的轉變，財政支持“三農”範圍的拓寬，體現了“五個統籌發展”的要求。把增加農民收入與支持農業基礎設施、生態建設和公益事業發展結合起來，既抓住了解決“三農”的主要矛盾，又體現了“協調農村經濟社會發展，人與自然和諧發展”的精神；金融支持與農民直接受益相結合，不僅初步理順了國家與農民之間的經濟利益分配關系，而且體現了金融支持“三農”和“以人為本”的精神；把支持農業和農村經濟發展與加大支持農村勞動力轉移和農村社會事業發展結合起來，既減少了農民，加快了工業化和城市化進程，又體現了“統籌城鄉發展、區域協調發展”的精神。所有這些不僅有助於有效解決“三農”問題，也將有效推動農村小康社會建設。
(二)農業財政政策發展的基本趨勢。通過分析財政支農政策的歷史演變，大致可以看出有三個基本趨勢。
第壹個趨勢是支持力度在加大，財政支農的穩定增長機制初具規模。近年來，財政對“三農”投入的數量或比例的增加非常明顯，保證財政對農業投入的持續增加是穩定增長機制的初步形成。目前主要體現在四個方面。第壹，《中華人民共和國農業法》規定，財政對農業的總投入的增長幅度高於財政經常性收入的增長幅度。第二，新增教育、衛生、文化支出主要用於農村。三是開辟新的支農渠道，國有土地出讓金用於農業土地開發的比例不低於15%。第四，利用各種手段動員和鼓勵其他社會資金投入農業和農村。
第二個趨勢，市場導向逐漸加強，公共財政性質凸顯。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，公共財政體系框架的形成，政府在農業、農村和農民發展中的事權逐漸明晰。根據市場經濟條件下政府職能的要求，金融對“三農”的支持開始從過去直接支持農產品生產經營轉向支持農產品生產經營和完善農業市場體系。支持主要集中在農業基礎設施建設、農業科技進步、生態建設、農產品市場體系建設、農業抗災救災等方面。，這反映了公眾的財務性質。即使對農產品生產經營給予支持，也主要集中在糧食、棉花等關系國計民生的大宗作物上。
第三個趨勢，總體發展清晰，支出“二元”結構開始打破。2003年以來，隨著農村稅費改革試點的全面開展，財政支出安排的“統籌發展”傾向逐漸顯現。在支持城鄉統籌發展方面，加大對農村農民發展的支持力度，逐步減輕農村居民稅收負擔，實現城鄉居民平等享受公共財政提供的公共產品和服務，承擔平等的稅收義務；在支持農村經濟社會發展方面，全面落實新增教育、衛生、文化支出主要用於農村的政策，通過增量調整支出和增加轉移支付，增加農村教育、衛生、文化等社會事業支出。
這些基本趨勢是積極的，符合全面、協調、可持續的科學發展觀和“五個統籌”的要求，對於促進城鄉社會經濟協調發展、全面建設小康社會無疑具有積極意義。
二、金融支持“三農”政策的主要內容
(壹)金融支持“三農”政策的主要類型。金融對“三農”的支持包括兩大類。壹個是支出政策，主要是投資、補貼、補助等形式，另壹個是稅收政策，主要是輕稅、減免、退稅等形式。
在支出方面。中央財政直接支持“三農”的資金有15類，包括基本建設投資(國債)、農業科學費用、科技三項費用、支持農村生產費用、農業綜合開發費用、農林水煤氣部門費用、支援欠發達地區費用、水利建設基金、農業稅減免補貼、農村稅費改革轉移支付、農產品政策性補貼、農村中小學教育支出和農村衛生支出。這個口徑是目前中央財政支持“三農”的最大口徑，基本涵蓋了中央財政支持“三農”的方方面面。從65438年到0998-2003年，中央財政直接用於“三農”的支出超過9350億元。
在稅收方面。國家財政對農業和農村壹直實行輕稅和稅收優惠政策。自1958年全國人大頒布《農業稅征收管理條例》以來，農業稅壹直是增產不增稅。1999農村稅費改革試點前，農業稅實際稅率僅為2.5%。農村稅費改革試點後，農民總體負擔明顯下降。2004年，中央政府推出了取消農業特產稅和農業稅減免的試點。同時，國家財政對特定地區和群體實行社會救濟政策，對受災地區和農民實行救災政策。農產品加工增值稅和出口退稅，國家財政對農產品加工增值稅實行進項抵扣政策，對農產品及其加工品出口實行優先退稅政策。
此外，國家財政還通過清理和取消各種不合理收費，減輕農民的額外負擔；利用外資支持農業和農村發展。
(2)金融支持三農政策的具體內容。壹是支持農業農村基礎設施建設。主要是大江大河治理、中小型基本農田水利設施建設、農業科研基礎設施建設、大宗農產品商品基地建設、農村公路建設、農村電網改造、人畜飲水設施改善等。財政支農資金包括農業基本建設投資(含國債投資)、農業綜合開發、小型農田水利建設支出、農村小型公益設施建設資金、扶貧資金等。第二，支持農業科技進步。主要是農業科學研究、科技成果轉化試點、農業科技推廣應用和農民科技培訓。這方面的財政支農資金包括農業科研支出、科技三項費用、農業科技推廣支出、農業科技成果轉化資金、農民科技培訓資金、財政扶貧資金等。第三，支持糧食生產和農業結構調整。主要支持糧食等主要農作物生產發展、農業結構調整、農業產業化和農村勞動力轉移。這方面的財政支農資金包括良種補貼、農業產業化資金、農民就業技能培訓資金、農民專業合作組織扶持資金、農產品政策性補貼等。第四，支持生態建設。主要是支持生態惡化的重點地區改善生態環境，為國民經濟和社會的可持續發展奠定基礎。財政支農資金包括退耕還林、天然林保護、森林生態效益補償、草原生態治理、水土保持等資金。第五，支援救災。主要用於支援抗洪搶險、動植物病蟲害等自然災害，幫助受災地區和群眾恢復生產生活。財政支農資金包括特大防汛抗旱資金、動植物病蟲害防治資金、森林草原防火資金、農村救濟資金、農業稅救災補貼、蓄滯洪補償資金等。第六，支持扶貧開發。主要是支持貧困地區改善生產生活條件，促進貧困地區社會經濟發展。這方面使用的資金包括財政扶貧資金和國債資金(以工代賑)。第七，支持農村社會事業發展。主要支持農村教育、衛生、文化等事業發展，促進農村社會經濟協調發展。用於這方面的財政資金包括教育支出、醫療衛生支出和文化支出。第八，支持農村改革。主要是支持農村深化改革，促進農村經濟關系合理化，加快農村市場經濟體系建設。用於這方面的財政資金包括農村稅費改革轉移支付和農產品政策性補貼。
(3)對幾項重點支農財政政策的評價。2003年以來，農業、農村、農民問題再次成為社會關註的焦點，成為全黨全國壹切工作的重中之重。特別是糧食、農民收入和農村社會發展問題是重點。按照中央的要求和部署，國家財政加大了對這些地區的政策支持。
第壹，支持糧食生產的政策。支持糧食生產壹度是財政支農政策的重中之重。長期以來，財政支農資金大多集中在糧食生產上。隨著20世紀90年代後期糧食供求關系的變化，金融對糧食生產的支持有所減弱。2003年，隨著持續減產，糧食總產量跌至近年來的最低點。糧食問題再次引起關註，財政支持糧食生產的政策驟然加強。目前支持糧食生產的財政政策主要有降低農業稅稅率和在黑龍江、吉林兩省開展免征農業稅試點，直接補貼種糧農民，補貼糧食生產特別是水稻生產，將農業基本建設投資和農業綜合開發資金集中到糧食主產區，補貼部分糧食主產區購置大型農機，將部分土地出讓金集中用於農業土地開發和農業生產資料價格補貼。與財政相關的糧食生產政策還包括優質糧食產業振興工程和糧食生產。
這些政策的實施對促進糧食生產和增加種糧農民收入見效快，短期效果明顯。現在種糧農民積極性高，夏糧增產就說明了這壹點。但從目前這些政策的實施預期來看，除了直補政策和基本建設資金、農業綜合開發資金集中使用外，其他措施都是普惠性的。如果未來維持現有的努力，能否保持種糧農民的積極性還是個問題。同時，這些政策措施的實施也帶來了壹些新情況。壹是外出打工的農民回鄉種糧，二是部分原有農業結構調整的土地重新種糧。這些問題有反調節經濟結構和農業結構調整的傾向，不利於糧食生產經營的規模化，不利於糧食生產長效機制的形成。三是糧食生產科技支撐政策沒有實質性措施。雖然有政策要求，但沒有明確固定的扶持資金。
第二，農民增收政策。增加農民收入是社會經濟發展的核心問題，是有效解決“三農”問題和保證糧食穩定生產的關鍵。近年來，國家財政從“多予”、“少取”、“放活”等方面采取了壹系列增加農民收入的政策。農民就業技能培訓政策、支持農業產業化發展政策、支持農民專業合作組織政策、支持糧食生產政策、農村稅費改革和取消農業特產稅、降低農業稅稅率或免征農業稅政策等政策措施，清理各種不合理收費，為農民工進城務工創造環境。這些政策對增加農民收入起到了非常重要的作用。現在的問題是，除了進壹步完善環境措施和農民就業技能培訓政策外，其他政策措施都比較薄弱和分散，沒有抓住農民增收的另壹個主要方向，即農民自主創業。
第三，支持農村社會發展的政策。黨的十六大提出了“統籌城鄉發展”的方針，2003年初召開的中央農村工作會議提出了“增加教育、衛生、文化支出，主要用於農村”的方針，在壹定程度上改變了過去財政資源主要向城市分配的格局。但現在的問題是，雖然這兩年中央政府對農村的教育、衛生、文化等方面的支出有了很大的增加，但由於體制小、基數原始，這個政策並沒有真正落實。省級財政也沒有很好的落實。目前縣鄉財政普遍困難，中西部地區以縣為主的教育體系難以為繼。
三、當前金融支持“三農”政策存在的問題
(1)沒有形成穩定的增長機制。近年來，財政對“三農”的投入不斷增加，但逐年不均衡，財政支農支出占財政總收入或總支出的比重壹直徘徊在較低水平(相對於農村人口占全國總人口的比重)。雖然，近年來，為了保證財政對農業投入的持續增加，中央政府采取了壹系列措施。比如《中華人民共和國農業法》規定，財政對農業的總投入的增長幅度高於財政經常性收入的增長幅度；新增教育、衛生、文化支出主要用於農村；開辟新的支農資金渠道，國有土地出讓金用於農業土地開發的比例不低於15%；運用各種手段動員和鼓勵其他社會資金投資農業和農村，但沒有得到很好的落實。特別是壹些地方財政支農投入不足，城鄉之間金融資源配置不對稱的狀況沒有完全改變。自1998積極財政政策實施以來，中央財政對“三農”的投入大幅增加，增長較快，在整個財政支農支出中所占比重較高。據有關部門典型調查，中央財政支農投入占縣級財政支農投入的50.8%，其中西部地區占68.6%，中部地區占53.1%。
(二)資金使用分散和重疊並存。用於農業的資金，包括農業基本建設投資、農業科技支出、支持農業生產支出、農業綜合開發資金等，分散重疊。分析原因，主要有兩個方面。第壹，農業的多功能和農業發展政策的多目標。農業的多功能性決定了農業發展既要考慮實現糧食供給、生產資料供給、資源合理利用和環境效應，又要考慮農民增收和農村穩定。因此，農業發展政策必須在壹段時間內或每年同時設定多個目標。即使2004年中央1號文件以增加農民收入為重點，但政策目標仍然是多元化的。具體到各個農業職能部門，當年的工作目標也有分歧。這必然導致國家財政支農資金的設立和分配要面向每壹個政策目標。第二，制度變遷的不徹底性。我國現行的財政支農政策都是繼承傳統計劃經濟體制，支農資金的科目分類和管理體制以部門塊為主。由於財政支農資金由多個部門管理，各部門對資金的具體理解、落實和使用要求不壹，政策之間沒有有機協調。各部門在執行中央“三農”政策時，會在各方面安排和分配資金。當前最突出的是，發展改革委、科技部、財政部和各農業部門之間，以及各部門內部機構之間財政支農資金的分配和管理尚未形成有效的協調機制，基本上各自為政，資金使用分散、重復投入現象較為嚴重。
(3)沒有形成高效規範的支農機制。近年來，財政支農資金管理體系建設取得了較大進展，管理中引入了公式法、因素法、專家評價體系等方法。但由於資金由各部門管理，各部門具體要求和規定不壹，操作環節多、流程長、管理成本高，難以有效形成規範的管理監督機制，導致資金到位率低。擠占挪用現象普遍存在，違法違規行為發生在各個部門和領域。此外，國有農業機構機構和人員臃腫，國家財政對“三農”的支持有相當壹部分花在各級機構和人員上，“搞農業、吃農業”現象嚴重。真正用於農業、農民和農村的資金大幅減少。在相當程度上影響了財政資金的安全、有效、規範使用。
第四，完善財政支農政策的幾點思考
農業、農村和農民問題涉及面廣，涉及人口多。解決三農問題的目標主要分為三個層次。第壹個層面是促進農產品有效供給和農業現代化。特別是糧食、棉花等大宗農產品的現代化生產經營和有效供給。第二個層面是促進農民收入穩定增長。第三個層面是促進城鄉社會經濟協調發展。因此，在現有財力和財政支出存量結構相對剛性的條件下，財政支農的改革和完善需要按照“明確目標、統籌兼顧、整合資金、完善機制、突出重點”的思路穩步推進。
(壹)改革和完善金融支持“三農”政策應遵循“三個原則”。隨著工業化、城市化和全球經濟壹體化進程的加快，農業和農村經濟社會發展進入了壹個新階段。而農產品供求關系正在發生根本變化，糧食生產不穩定，農產品過剩與短缺並存，現代農業與傳統農業並存，國內市場競爭與國際市場競爭並存；在農民收入不斷增加的同時，城鄉居民收入差距不斷擴大；城鄉分割的格局正在被打破，但實現城鄉社會經濟協調發展仍存在體制和政策上的障礙，農村社會經濟發展滯後；農村稅費、流通體制、金融體制改革不斷推進，但新舊體制仍在交替，創新的同時回報隨時可能出現，農村各項改革正處於關鍵階段。這些新情況、新特點、新問題要求財政支農必須堅持統籌發展、市場化和公共財政的原則。
第壹，整體發展原則。在財政支出安排上，要統籌考慮城鄉財政資源的合理配置；在支持農業、農村和農民發展時，要統籌考慮社會經濟的協調發展；在各項政策實施中，要統籌考慮政策的重點和力度，把突出支持重點與促進全面發展有機結合起來。
第二，市場化原則。在促進農業和農村發展中，政府的支持和保護是壹個重要方面。無論是增加農民收入，還是農產品的有效供給，最重要的是充分發揮市場機制的基礎性調節作用，通過政府的支持和保護以及市場機制的調節和檢驗，逐步提高農村地區農業農民的自主發展能力。金融支持的重點應放在為市場機制運行創造良好環境和提高農民素質上。通過財政貼息、補貼、投資和稅收等手段，動員和吸引社會各方面資金投資農業，發展農業。
第三，公共財政原則。是市場能調節的事，還是微觀主體能做的事。財政要逐步退出，根據公共支出範圍確定每個時期財政支農的重點，集中力量辦大事，做政府該做的事。
(二)明確政策目標，突出政策重點。解決“三農”問題是壹項長期任務，需要從長遠和眼前兩個方面確定不同時期的政策目標和著力點。
從長遠看，要按照全面、協調、可持續的科學發展觀的要求，把加快城鎮化建設、促進農村社會經濟協調發展、建設農村小康社會作為財政支農的政策重點。通過統籌城鄉和社會經濟協調發展，綜合運用投資、補貼、貼息、稅收等手段，實現城鄉和農業農村金融資源的綜合平衡和合理配置，促進城鄉壹體化和農村經濟社會的全面繁榮。
近期，要按照中央近期解決“三農”問題的總體要求，綜合考慮我國國情國力和“三農”現實，圍繞正確處理增加農民收入與保障國家糧食安全的關系，重點從增加農民收入、穩定糧食生產和深化農村改革三個方面入手，確定財政支持政策的重點。
(3)合理確定資金分類，整合支農資金。根據財政支農的目標和重點，要逐步改變過去財政支農渠道多、分類不合理的局面，按照建立市場經濟體制和公共財政體系框架的要求，適當歸並設立支農資金，突出財政支農的公共性。初步考慮分為五類:(1)改善基本生產條件資金。指主要用於支持農業生產、改善農業生產條件和推進農業現代化的資金。目前可以歸並到這壹類的資金有:農林水等領域的基本建設投資、支持農業生產資金、農業綜合開發資金、水利建設資金、農業科研推廣資金、良種補貼資金、糧食直補資金等。(2)救災資金。指主要用於農業防災減災、病蟲害防治和農村救災的資金。目前這類資金是可以合並的，比如特大防汛抗旱資金、農作物和森林病蟲害防治資金、動植物防疫資金、農業稅救災補貼、農村救濟資金等等。(3)生態環境建設資金。指用於農村水、土、林、草等生態資源建設、保護、開發和利用的資金。包括農村水土保持補助、退耕還林資金、天然林保護資金、防沙治沙資金等。(4)結構調整基金。指促進農業結構調整、農產品精深加工和農村勞動力轉移的資金。目前可以合並這樣的資金:農業產業化資金和農民培訓資金。(五)管理服務資金。指主要用於組織管理農業農村發展和提供公共服務的資金，包括農業、林業、水務、燃氣等部門的行政支出。(6)農村發展基金。指主要用於支持農村公益設施建設和農村社會事業發展的資金。目前這類資金可以合並為:支援欠發達地區資金、農村公共基礎設施建設資金、農村教育醫療衛生和文化支出資金、農村稅費改革轉移支付資金。
在適當歸並資金分類的基礎上，整合現有財政支農資金。整合不是簡單的調整合並，也不是簡單地將某壹部分資金劃歸某個部門或機構管理，而是要形成分類科學、分工明確、管理規範、運行有序的資金使用管理有效機制，提高財政支農資金使用效率，提高政府支持和保障“三農”的能力和效率。整合的重點是現有的農業發展資金。