壹、美國收入分配差距簡況
不管是人口眾多、生產力發展水平低下、地區經濟發展不平衡、社會並不富裕的發展中國家,還是生產力發展水平較高的西方發達國家,居民之間的收入分配差距不可避免,因而如何調節收入分配差距是當今世界面臨的普遍問題。下面先從分析美國收入分配差距的情況入手。
美國雖然是西方發達國家的典型代表,但收入分配不公比其他西方國家更為突出。從貧困人口和貧困率來看“, 1964 年,美國的貧困率19 % ,貧困人數為3610 萬;1978 年貧困率降至11. 4 % ,貧困人口下降為2450 萬;此後貧困率又有所回升,到1993 年貧困率上升為15. 1 % ,貧困人口升至3930萬。即使在2000 年,美國貧困人口尚維持在3000萬左右的水平。”73從基尼系數來看,美國收入分配的基尼系數1967 年為0. 399 ,1980 年為0. 403 ,1990 年為0. 428 , 1995 年為0. 450 , 2000 年為0. 460 。從不同比例人口占有的收入份額來看,“1964 年最低收入的20 %的家庭所占貨幣收入份額為5. 1 % ,最高收入的20 %家庭所占份額為41. 2 %; 1973年,最低收入的20 %家庭所占份額為6. 0 % ,最高收入的20 %家庭所占份額為41. 0 %; 1985 年,最低收入的20 %家庭所占份額為4. 7 % ,最高收入的20 %家庭所占份額為41. 9 %;1995 年最低收入的20 %家庭所占份額為3. 7 % ,最高收入的20 %家庭所占份額為48. 7 %。”
二、美國調節收入分配差距的財政措施
為實現調節收入分配差距目標,可供政府選擇的政策工具壹般有稅收、公***支出和公***管制。羅伯特·J . 蘭普曼(Robert J . Lanpman) 認為:“稅收制度對於富人向窮人的收入再分配只起輕微的作用,而政府開支出在這方面所起的作用則要明顯得多。”壹般說來,稅收在“劫富”方面有效,但在 “濟貧”方面卻效用不大。需要有包括最後落著在社會保障支出、義務教育支出與反貧困支出等在內的公***支出加以補充方能奏效。因而稅收、社會保障、義務教育與反貧困是調控收入分配差距的主要財政措施。
(壹)稅收調節措施
稅收調節措施是指稅收在國民收入分配過程中,對個人收入的形成、分配、使用、財富積累與轉讓等實施全面調節的制度。稅收調節可劃分為直接調節和間接調節,屬於直接調節的稅種是所得稅與財產稅,屬於間接調節的稅種是商品稅。在所得稅中,個人所得稅由於從根本上體現了對高收入者多課稅、對低收入者少課稅或者不課稅的量能課稅原則,因而能有效地縮小收入分配差距,達到實現收入分配差距調節的目的;社會保障稅也可以實現產業經濟學和財政稅收理論。
對收入分配差距的調控。在財產稅中,房產稅、車船稅、遺產稅(或繼承稅) 和贈與稅都具有重要的收入分配差距調節功能,但遺產稅(或繼承稅) 和贈與稅由於實行累進稅率,規定有必要的扣除額,對獲得遺產或贈與財產多者多征稅,對獲得遺產或贈與財產少者少征稅或者不征稅,這對於實現收入分配差距無疑更具調控功能。在商品稅中,增值稅是相對中性的,通常不具有調控收入分配差距的功能;而對某些特殊消費品或消費行為課稅,壹般能起到調控收入分配差距的作用。
在美國,已經建立了以個人所得稅為主體,輔之以遺產稅、贈與稅、個人財產稅、個人消費稅、社會保障稅的稅收調節體系,充分發揮不同稅種相互協調配合的調節功能。其中,個人所得稅和遺產稅(贈與稅) 實行累進稅率,個人應稅收入(或財產) 越高,征稅比例就越大,對個人收入差距調節力度最大。個人所得稅的最高邊際稅率曾經高達50 % ,遺產稅的最高邊際稅率曾經高達70 %。個人財產稅、個人消費稅、社會保障稅實行比例稅率,其調節收入分配差距的效果盡管不如個人所得稅和遺產稅,但同樣對收入分配差距具有調節功能。稅收調節收入分配差距的效果是明顯的,主要表現在以下方面:壹是低收入者稅後收入所占比重比稅前升高。比如1991 年,50 %的低收入者稅前收入所占比重為14. 9 % ,稅後收入比重上升為16. 45 %。二是稅後最高與最低收入差距較稅前明顯縮小。三是少數高收入者繳納的個人所得稅占全部個人所得稅的主要部分。如1991 年10 %的最高收入者繳納的個人所得稅占55 %;50 %的低收入者繳納的個人所得稅只占4. 8 %。
(二)社會保障調節措施
社會保障調節措施是以國家或政府為主體,依據法律規定,通過國民收入再分配,對公民在暫時或永久失去勞動能力以及由於各種原因致使生活困難時給予物資幫助,以保障其基本生活的制度。社會保障之所以能夠調節收入分配差距,是因為社會保障作為壹種再分配手段,任何社會成員當其基本生活發生困難時,都可以均等地獲得社會保障的機會和權利。而且社會保障通過法律手段,強制征集保障基金,再分配給低收入或喪失收入來源的社會成員,以幫助他們渡過難關,這在壹定程度上彌補了個人收入分配上的不公平,從而實現收入分配差距的調節。
美國的社會保障由社會救濟、社會福利和社會保險三部分組成。壹是由聯邦或州政府出資並管理的社會救濟和社會福利項目,保障的主要對象是低於社會貧困線的低收入者、喪失勞動能力的人、以及這些家庭中的未成年人及其的母親。福利內容有現金補貼、食品券、住房補貼、醫療補貼待。二是由政府立法強制實施、全體勞動者參加並***擔費用的社會保險項目。“主要有養老、醫療、失業、殘疾、工傷與職業病保險等,實施對象是所有勞動者和退休人員。政府只對這些項目提供基本保障,並在主要項目上體現了壹定的社會***濟和再分配原則,如聯邦養老保險,平均替代率只有42 % ,但低收入者替代率為60 % , 高收入者的替代率只有28 % ,這些項目的實施不分區域,不分行業,以利於勞動力流動和平等發展。”三是由各種基金組織委托商業保險公司等金融機構經辦的私人團體年金、醫療保險和個人儲蓄。對這壹層次的保費和保費投資收入政府實行免稅鼓勵,據有關專家估計,美國政府為此每年減少稅收上千億美元。美國社會保障以保障基本生活水平,強調社會保障實施於需要社會幫助的弱勢群體,各類人員享受保障的差別較大。例如,美國只有當職工退休以後,才能享受國家提供的醫療保險。這種程度不高的社會保障制度,在避免福利大鍋飯方面具有顯著成效。正因為如此,國家財政用於社會保障的支出較少,從社會保險稅中籌集的資金可以應付社會保障資金的支出。
(三) 義務教育調節措施
義務教育調節措施就是國家通過設立義務教育制度,在全國範圍內對全體學齡兒童實行壹定年限的免費教育,通過教育機會的均等來提高人的勞動能力,從而達到縮小收入分配的差距的目的。正如經濟學諾貝爾獎獲得者、美國經濟學家薩繆爾森所說:“在走向平等的道路上,沒有比免費提供公***教育更為偉大的步驟了。這是壹種古老的破壞特權的社會主義。”另壹位諾貝爾經濟學獎得主、英國經濟學家米德也認為:“教育是影響人們獲得收入能力的壹種重要形式的投資,它可間接地對財產的分配產生深遠意義的影響。由稅收收入資助的公立教育,基本上體現了向窮人子女的教育投資,是有利於公平的。”
在美國,為了保證不同地區之間義務教育的公平性,聯邦和州政府加大了對義務教育的投入,州政府實行了不同學區的差別撥款補助方式。長期以來,美國義務教育壹直是各州和地方政府的事情,中央政府從不直接撥款給各個學校,只是以資助、獎學金等方式參與進來。而近20 多年來,聯邦政府對教育的支出正在不斷的加大,如針對殘疾兒童的資助、為了縮減班級規模的經費支出等專項支出的絕對額和相對比例都呈上升趨勢。壹方面,原有的聯邦資助項目的額度在不斷加大,另壹方面，又新增了不少支出項目。同時,各級政府在義務教育總支出中的比例結構也發生了變化。地方政府大於州政府、州政府又大於聯邦政府的舊格局逐漸被打破,形成了州政府大於地方政府、地方政府又大於聯邦政府的新局面。“聯邦政府和州政府對公立中小學教育投資的比例以 1940 年為分界點,在此之前,分別是0. 4 %和16. 9 % ,之後猛升到1. 8 %和30. 3 %。此後這壹比例不斷攀升,到1980 年,聯邦政府的投資比例達到歷史最高點9. 8 % ,州政府達到46. 8 %。然後,又有所下降,1990 年,聯邦、州和地方政府的投入比例分別是6. 1 %、47. 2 %和46. 2 %。”
美國對教育按學區進行獨立的管理。各州為了公平分配教育經費,采取了不同的方法資助學區,但基本形式有兩種:壹種是基本資助撥款,它屬於壹般性補助,即公式撥款。各州使用的分配公式主要有基準額補助、等額補助、均等化補助等。采取基本資助撥款旨在充分考慮學區在教育需求和教育財政能力方面的差異, 主要用於維系學區與學校的基本運轉,體現了公平性,以促進州內各學區的義務教育能夠得到比較均衡的發展。另壹種是專項撥款,主要考慮地方學區特殊的教育需要,多用於特殊教育、職業教育等。
(四) 反貧困調節措施
反貧困調節措施就是政府為了消除貧困、體現社會公平、緩解社會矛盾、維護政局的穩定、實現經濟的穩定與增長, 運用財政工具對貧困人口或貧困地區進行救濟、補貼或者扶貧開發,以消除絕對貧困或解決相對貧困問題的制度。美國對落後地區的開發,最早可以追溯到美國建國後持續百余年的“西進”運動,但真正意義上的對落後地區的開發以及結合針對個人的反貧困計劃則是從20 世紀30 年代經濟危機以後以南部地區為重心的區域授助政策開始的。1993 年美國政府根據“新政”中的有關法案,成立了著名的“田納西河流域管理委員會”( TVA) ,負責田納西河流域和密西西比河中下遊壹帶的開發。此後,美國政府還陸續采取了壹些政策措施。比如,1961 年5 月,美國政府第壹次宣布將失業和經濟落後問題列為全國性問題的法案———地區再開發法。1993 年8月,美國國會通過第壹個比較系統解決不發達地區發展問題的法案《聯邦受援區和受援社區法案》。為了促進落後地區的開發,美國政府通過政府支援來進行。自20 世紀五六十年代以來,聯邦對州和地方政府的財政補助不斷增加,據美國行政管理預算局估計,“1997 年聯邦財政補貼達到2752 億美元,占聯邦支出的比重達到16. 3 % ,占GDP的比重達到3. 5 %。”
此外,聯邦政府還設定補貼的基本形式,其壹是專項補助,它是為了支持那些特別專門化的項目而設計的壹種有條件的補助。它壹般由聯邦政府規定用途、金額、使用期限和各種具體要求,州和各級地方政府不得移作他用。專項補助中約有70 %是按照人口、人均收入或者財政能力等作為衡量需要程度的標準,合格者均可自動獲得這種補助。另壹項補助是分類補助。和專項補助相比,它的約束性不強,聯邦政府也只規定作用範圍,沒有資金配置的相應要求。分類補助的作用主要是通過給州和地方政府提供壹種更為有效的收入來源來消除地區之間的差別。
三、美國調節收入分配差距的措施對中國收入分配差距調節的啟示
(壹) 發揮稅收調節收入分配差距的作用需要有健全的稅制
在稅收調節收入分配差距方面,美國充分發揮了個人所得稅、遺產稅、贈與稅和社會保障稅等不同稅種相互協調配合的調節功能。但在我國,除了不健全的個人所得稅、消費稅與財產稅之外,遺產稅、贈予稅、和社會保障稅都沒有開征,加上個人所得稅實行分類征收和征管制度的不健全,使得稅收調節收入分配的功能弱化。因此,我國要發揮稅收調節收入分配差距的功用,就需要建立健全包括具有調節收入分配差距作用的稅收體系和征管制度等在內的稅制。
(二) 借助社會保障制度調節收入分配差距需要確定保障的重點
美國的社會保障強調實施於需要社會幫助的弱勢群體,政府主要提供基本保障項目。中國作為發展中國家,現今的經濟發展水平決定社會保障項目設置不能過多,範圍不能過寬,標準不能過高,保障水平只能隨經濟發展水平的提高而逐步提高。中國的社會保障可以是低水平的,但最低生活保障和基本醫療保險要盡快地在城鄉分步實施。鑒於農村貧困問題更為突出,而社會保障制度建設相應滯後,因此,應加快推進農村居民最低生活保障和基本醫療保險制度建設。然後,要把建成不分城鄉、不分地區、不分年齡、不分性別和不分職業的全社會均能享受的社會保障制度列入議事日程。
(三) 保證義務教育本身的公平性
從美國義務教育的實施來看,為了落實義務教育的公平性,聯邦和州政府應承擔義務教育的大半經費,並實行差別撥款補助方式。而目前我國的義務教育經費則主要由縣及縣級以下的政府承擔,由於地方經濟發展的水平不平衡,這種主要由地方政府負擔義務教育經費的做法不能保證全國所有兒童在義務教育階段享受到同等的待遇。無論是以機會均等、過程均等,還是以結果均等的標準來衡量,義務教育的公平性均嚴重受損。因而使本來具有再分配功能的義務教育,不能起到調節收入分配差距的作用。因此,為了保證我國義務教育的公平性,特別是2010 年在全國農村地區全部實行免費義務教育、2015 年在全國普遍實行免費義務教育,目前的關鍵是中央和省級政府應承擔農村義務教育經費的70 %左右,其中中央負擔30 % ,省級負擔40 % ,中央經費部分不能搞壹刀切,要實行地區差別,即主要投入中西部地區,使中西部地區農村義務教育教職工工資能夠按時足額發放,以保證中西部地區教師的質量;危房改造和校舍經費也能基本得到保障。當然,經費管理不必由中央和省級財政負責,其經費可委托縣級財政進行管理。
(四) 有目標、有資金保證、科學而依法地進行反貧困
要做到“幫助真正需要幫助的人”,就需要按照壹般的貧困標準確定扶貧對象和目標。對貧困、落後地區進行扶貧開發,需要系列優惠政策的支持,但政策的實施要以財政手段為主,行政手段為輔,政府要通過投資補貼、就業補貼等財政刺激措施,引導企業向貧困地區遷移。同時,要根據貧困、落後地區的實際情況,確定補貼的恰當形式,使扶貧開發取得實效,真正發揮反貧困在調節地區收入差距中的作用。此外,扶貧開發要像美國那樣,將扶助置於嚴格的立法、執法和司法過程中。
(五) 在調節收入分配差距的同時要強調效率
美國在調節收入分配差距的實踐中,認識到過高的邊際稅率有礙於市場效率,過寬過高的社會福利出現容易出現“大鍋飯”、“養懶漢”的問題,公費義務教育的教育質量難以得到保證,扶貧開發的補助需要引用市場原則,等等。因此,近幾十年來,美國的收入分配差距調節措施進行了較大調整。比如,累進所得稅的最高邊際稅率降低,社會福利開支有所削減,在對窮人的補貼中引用負所得稅。因此,在我國調節收入分配差距的過程中,要吸收美國的經驗,要在調節收入分配差距的同時重視效率,要在註重公平中兼顧效率。