壹、區域性公共利益問題及其原因
(A)全球化和區域化的發展產生了大量宏觀和中觀的區域問題。二戰結束以來，公共行政面臨的世界格局和社會生態發生了前所未有的變化。當前，人類正全面過渡到全球化和區域化齊頭並進、相輔相成的時代。在全球化和區域化突飛猛進的時代，諸多因素和復雜背景交織在壹起，誘發甚至引爆了大量的“宏觀區域公共問題”和“中觀區域公共問題”。壹方面，隨著經濟全球化的進程和新區域主義運動在世界範圍內的興起，民族國家之間的區域化從傳統的“表層壹體化”向“深層壹體化”轉變，封閉的區域化向更加開放的區域化模式轉變。此外，作為政治目的的區域化進程的加快，明顯增加了洲際國家之間的宏觀區域問題。相互貿易與投資、國家安全、環境治理、公共衛生、危機管理、國際恐怖主義治理等跨國公共問題，已經不能依靠民族國家的內部力量來解決，必須尋求洲際區域內大多數國家甚至所有國家的集體決策和協調行動。另壹方面，隨著全球化和區域化的發展，由幾個相鄰國家或地區組成的“次區域”變得更加相互依賴，這催生了更多中部地區無法回避的問題，如“新柔遼”次區域(新加坡、馬來西亞和印度尼西亞的相鄰地區)的合作供水問題。圖們江流域(中、朝、俄毗鄰地區)的經貿關系、治安與政治合作，瀾滄江-湄公河區域(中國、越南、緬甸、老撾、柬埔寨、泰國)的經濟、政治、社會、文化合作，“壹國兩制”下的粵港合作。
(二)市場化進程的推進催生了許多區域性公共問題。從1949到1978的近30年間，我國長期實行高度集中的中央計劃經濟體制。政府管理社會問題的唯壹機制是自上而下的官僚體制，缺乏市場和社會機制。所以社會公正問題往往局限於行政區劃，用內向型的行政方法解決。改革開放以來，特別是我國1992正式提出建立社會主義市場經濟體制以來，國內分權改革和市場化進程不斷推進，迫切需要“全國壹盤棋”的統壹市場環境；2001中國正式加入世貿組織，宣告了中國市場經濟必須與國際市場機制接軌，需要主動或被動地接受國內外市場的激烈競爭。從集權與分權的政治邏輯來看，市場經濟下中央政府實行經濟分權政策是好事，可以誘導哈耶克所謂的自發秩序慢慢形成，有利於調動地方行為體(包括地方政府)發展經濟、參與市場競爭的主動性和積極性。然而，由於國家政治體制改革和法治建設的滯後，以及行政分權的配套改革沒有成功實施，中國市場化改革的直接後果是催生了許多新的社會問題，如地方政府的GDP崇拜和政績，地方政府之間的惡性競爭，地方保護主義和區域發展的馬太效應。中國市場化進程中的這些問題，不僅突破了傳統行政區劃的剛性束縛，蔓延到壹個由多個區域組成的經濟區域，也超出了計劃體制下自上而下的政府治理能力，產生了區域性公共問題。在這種情況下，傳統的行政區劃的剛性規則已經不夠了，這就迫切需要壹種新的區域公共管理的治理機制的誕生。
(C)工業化和城市化的推進造成了棘手的區域公共利益問題。近20年來，中國工業化進程和城市化速度迅速提高，導致了社會問題的空間重組和集聚，由此也萌發了復雜的區域性問題。主要表現在:1。城鄉二元結構問題。中國是壹個有2000多年農耕歷史的國家。目前，60%以上的人口是農民。所以農村城鎮化壓力巨大，解決城鄉二元結構也是任重道遠。我們認為，中國的城鄉二元結構，從某種意義上說，是兩個不同的政治和行政區域之間存在著短期的制度差異，難以彌合，進而需要兩個功能區域之間的制度協調、制度創新和制度重建的問題。從這個角度看，轉型時期的城鄉二元結構，值得長期進行區域公共管理的理論和實證研究，如“偽城市化”現象、“城中村”問題、農民失地問題、改村居住問題、社區公共產品供給問題等等。2.行政區劃改革。從歷史發展的角度來看，中國行政區劃的調整變化，似乎是千百年來永恒的話題。特別是改革開放以來，在市場化、工業化、城市化的推動下，我國行政區劃的變動和調整尤為頻繁。從某種意義上說，行政區劃改革已經成為政治權力和治理權威在區域空間的較量和政府系統內部的再分配過程，其中隱藏著多維度的利益博弈關系，涉及公共管理的深層次癥結。因此，有必要加強公共管理學科視野的研究。3.流域管理。從自然區域來看，流域是壹個高度整合的區域，流域內的自然要素密切相關，尤其是上下遊。但從行政區域來看，流域是不完整的，往往是以不同的行政區域來劃分的。特別是在市場化和工業化的雙重壓力下，地方政府在經濟利益的驅動下，成為流域內獨立利益的主體。因此，流域治理的公益性要求(如環境保護、產業協調、城市規劃等)之間存在不可調和的矛盾甚至沖突。)和地方政府的功利動機(主要是經濟發展、財稅指標、後期困難等。).總之，流域管理引發的區域性公共問題十分棘手，但又亟待解決。
(四)在現代化進程中，區域公共利益問題越來越嚴重。從現代化進程和發展理論來看，從清末的“洋務運動”和“西學東漸”，到建國後的“四化”，再到改革開放以來的區域非均衡協調發展，中國的現代化事業在近代歷經百余年風雨，至今成就斐然。毫無疑問，由於中國是壹個後發趕超型現代化國家，與西方發達現代化強國相比，中國的綜合現代化水平還很低，基本上還處於“經典現代化”階段。與發達國家的“再現代化”甚至超現代化水平相比，更是天壤之別。尤其引人註目的是，中國是壹個發展嚴重不平衡的國家，內部現代化水平和發展水平在空間區域上呈現出巨大的差距，由此產生了壹系列關乎國家或地區發展前途的區域性公共問題。這些問題主要有:1。我國東、中、西部地區在經濟發展水平、制度文明、社會發展、競爭優勢等方面存在明顯差距，形成了發達地區、次發達地區和欠發達地區之間的發展差距。2.東北老工業基地和中部壹些工業基礎較好的省份滯脹和結構性蕭條的發展困境，凸顯了“問題地區”的局面。3.老、少、邊、窮地區的現代化水平不容樂觀，存在與沿海先發地區差距拉大的“馬太效應”趨勢。4.壹些沿海發達省份內部區域發展差距日益突出，特別是廣東、江蘇、山東和福建。
筆者認為，從中國區域發展與公共管理的互動邏輯來看，某種意義上可以說，21世紀中國公共管理面臨的最大挑戰是區域協調發展的挑戰。如果上述壹系列區域性公共問題得到處理和解決，和諧社會的發展願景就不會遙遠。
第二，我國區域公共問題管理中的政府制度缺失
目前，無論是我國公共事務管理的理論部門還是實踐部門，對區域公共事務的治理都缺乏系統的理論思考和操作策略；最重要的是，我國政府公共管理的制度設計和制度鏈條還存在諸多漏洞和不足，難以勝任區域公共問題的合法、合理、高效治理。這些不足主要是:
(壹)行政治理的思想根深蒂固。眾所周知，中國有幾千年的封建官僚傳統和“大壹統”的治國意識。對於社會問題的管理，歷代統治者習慣於把復雜的問題簡單化。新中國成立後，實行了幾十年的高度集權的計劃體制，強化了“國家簡單化”的治理理念。從治理的技術層面來看，我國政府的這些傳統治理特征可以概括為“行政區行政”。所謂行政區行政，簡單來說就是基於單位行政邊界的剛性約束。民族國家或地方政府對社會公共事務的管理，是在切割、封閉、束縛狀態下形成的政府治理形式。它具有以下基本特征:1。從政府治理的社會背景來看，行政區行政適應了農業文明和工業社會的基本訴求，是封閉社會和自發秩序的產物。它起源於農業社會自給自足的小農經濟基礎，符合專制政府統治的傳統。自工業社會以來，以韋伯的“現代理性”為基礎的穩固的“官僚制”結構充分發揮了行政區的行政模式。2.從政府治理的價值取向來看，區政的根本特征是以民族國家或國內地方政府的單位行政區劃的明確邊界作為管理的出發點。這種根據行政區劃的人為劃分來治理國家和地方的模式，可以稱為“內向行政”或“封閉行政”模式。內向型的行政模式，根本上是“畫地為牢”、“各自為政”，很少關註行政區劃邊界或跨行政區的“區域公共問題”。3.從社會公共事務的治理主體來看，行政區劃行政是壹種壟斷性的行政模式。在這種模式下，政府是管理國家和地方行政區域內公共事務的唯壹主體，成為無所不能、無所不能的“全能”政府，能夠預見和處理壹切社會公共事務，制定各種公共政策並監督其實施，從而安排和處理本單位行政區域內的公共事務。4.從公共權力的運行來看，行政區的行政模式強調政府管理權力的單向封閉運行。也就是說，根據“官僚制”所隱含的等級分離、等級約束的基本規則，政府公共管理權力在行政單位內部的日常運行是自上而下、壹維的，從而形成了壹個單壹權威中心的“金字塔”式封閉結構。尤其是在中央集權的單壹制國家，由於壹貫堅持“下級服從上級，地方服從中央”的政治原則，被行政區劃切割的地方政府必須嚴格遵循“中央政府→地方政府”的遊戲規則，很難自覺地產生壹種“地方政府→區域公共管理* * * *地方政府”的協商協調的制度安排。5.從公共治理的層級設計來看，自上而下的層級設計是行政區的基本規律。具體來說，就是把內部的社會問題分成幾個層次，然後設計壹個機構相似、職能重疊的層級治理結構。顯然，跨越這些層級的區域溢出問題不在層級治理的視野之內。
(B)現代區域政策框架尚未形成。區域公共問題的治理，尤其是國內區域問題的治理，需要壹套組織完善、設計合理、針對性強的區域政策作為保障框架。新中國成立以來，中國政府在不同歷史時期多次劃分區域範圍，先後實施了區域均衡發展、區域非均衡協調發展、梯度發展等多種發展戰略，投入了大量公共財政資源。但是，區域發展的績效壹直比較低，達不到政策設計的理想目標。它的癥結是什麽？有學者認為，中國至今沒有真正的區域政策，這是中國區域發展惡性循環的主要根源[1](P540)。理由是:1。中國還沒有形成區域政策的良好制度基礎。比如區域政策執行機構不是立法的產物，沒有專門負責區域政策的職能部門。2.沒有可供區域政策使用的區域劃分框架。比如我國的區域劃分比較草率籠統，範圍太廣，不具備實施區域政策的針對性和可操作性。3.區域政策工具不完整，除扶貧政策外，沒有針對問題地區的政策。4.缺乏有效的政策監督和評估機制。筆者認為，這種觀點實際上暴露了中國區域政策的誤區和問題。中國確實缺乏西方發達國家意義上的區域政策。這是因為歐美國家的區域政策具有良好的公共行政制度基礎(包括成熟的市場經濟、憲政法治、有限政府、公共行政多元機制等。)，而中國的區域政策過程由於長期受人治、集權體制、全能政府和扭曲的市場經濟等諸多因素的影響，壹直難以有健全的制度基礎、設計良好的區域分工框架和可操作性。因此，“上有政策，下有對策”、“政策分割”、“政策互鬥”的癥候成為我國區域政策過程中的普遍現象。
(3)區域公共管理的具體制度安排不完善。除了以上兩個問題，我國區域公共管理中政府體系的缺失表現在許多具體的制度安排上不完善。主要有:1。需要改善宏觀和中觀區域管理公共問題的體制安排。世界上“深度壹體化”進程和宏觀區域治理最成功的例子是“歐盟”。相比之下，中國與亞太國家的宏觀區域或與周邊國家的次區域的治理結構和制度框架仍處於探索和發展階段，需要中國政府的積極參與和完善。2.解決中國普遍存在的地方保護主義和地方政府間惡性競爭的制度安排非常脆弱，已經成為國家和地區整體經濟表現的焦點。3.我國黃河、長江、珠江、淮河流域管理體制存在諸多弊端，特別是水權制度、生態補償機制、利益協調機制和政府間關系。4.區域協調機制不完善，如市長聯席會議制度、區域公共基礎設施協調制度、“壹國兩制”下的粵港澳聯席會議制度、泛珠三角區域協調制度、省際區域公共協調制度等等。5.行政區劃調整和空間規劃方面的問題突出，政策隨意性和行政長官意誌強，缺乏基於憲政體制和法治原則的制度約束機制。6.在城市化進程中，城鄉二元結構問題突出，城鄉之間缺乏有效的制度整合機制。
三、區域公共管理體制創新的基本路徑
(壹)治理理念的轉變:從行政區域到區域公共管理。創新區域公共事務管理中的政府體制，首先要突破以單位行政區劃和政府統治的剛性約束為實質的行政區域缺失，確立區域公共事務管理的新思路。1.在政府治理的社會背景上，區域公共管理是開放社會和無縫社會的產物，迎合了全球化和區域化的需要，回應了市場化、工業化和現代化的大趨勢。在這樣壹個偶然性、風險性、不確定性的復雜社會生態下，社會事務呈現出高度滲透的趨勢，區域乃至全球社會形成“妳中有我、我中有妳”的相互依存狀態，區域化、區域化的“廣度”和“深度”空前倍增。2.在政府治理的價值取向上，區域公共管理以公共問題和公共事務為價值取向，而不是以行政區劃的切割為出發點。它摒棄傳統“內向型行政”或單邊行政的弊端，奉行“區域行政”和合作治理的理念，將大量跨越國界和行政區劃的“外溢性”問題和“區域性”公共事務納入自己的管理範圍，從而實現社會公共事務的分層治理和細分治理。3.在社會公共事務治理主體上，區域公共事務管理主體多元化。它不僅包括官方的政府組織，還包括非官方的非政府組織和私人部門，涵蓋了區域內的民族政府、中央政府、地方政府及其聯合體，以及區域多元化的非政府組織、誌願組織和經濟組織，形成了區域政府、公民社會、私人部門等多元主體治理區域公共事務的新格局。4.在公共權力的運行方向上，區域公共權力管理依賴於多元的、分散的、互動的權力機構，它們是合作的網絡和重疊的關系。它主要通過合作、協調、協商、夥伴關系和確立集體行動的目標來實現對區域公共事務的共同治理。這種共同治理的本質在於基於市場原則、公共利益和認可的相互合作。總之，根據區域邊界的大小，我們可以將現代區域公共管理分為國家間區域公共管理、次區域公共管理和國內公共管理三種類型(見表1)。
(2)治理機制創新:從科層制到組織間網絡系統。在公共事務的治理機制上，區域公共事務管理觀認為，沒有絕對的“靈丹妙藥”可以根治各種復雜的公共事務，尤其是區域公共事務。傳統的官僚體制已經無法應對區域性公共問題的挑戰。因此，對於不同層次、不同類型的區域公共問題，必須借助官僚制、市場機制和自組織系統等混合機制實現“多中心化”，形成基於跨組織網絡的區域公共問題治理新機制。就像著名學者約瑟夫壹樣？約翰·d·多納休指出:“全球化的最大特征是網絡化，因此這些治理機制也應該是網絡化的，而不是等級制的。”“治理仍將以民族國家為中心。國家權力和國家間的權力分配仍然非常重要...然而，舊的“國家”形象可能會越來越不符合現實，因為國家機構與私人部門和第三部門之間的聯系越來越網絡化，難以區分彼此。跨政府關系網絡和跨國關系網絡將變得越來越重要。”[2](P13)最成功的組織間網絡治理模式是歐盟的區域治理。歐盟地區公共管理研究專家貝亞特？科勒-科赫認為，集體意誌的組織原則和立憲主義的概念是區分社會和政治制度的兩個構成要素。因此，根據它們的不同組合，可以區分出四種不同類型的治理機制(見表2)；在這四種治理類型中，法國被普遍貼上“民族主義”的標簽，美國以“多元主義”著稱，瑞士是“和諧”的典範，歐盟是“交織”(即網絡治理)的典範。在此基礎上，國內還有學者對Beate感興趣？科勒-科赫的四種治理機制得到了進壹步的解釋，並總結了它們的主要特征(見表3)。由此可見，民族主義、多元主義、法團主義的治理機制主要適用於某壹民族國家或行政區域的政府，而網絡治理機制則適用於特定的跨國或跨行政區域。這些特征也與上面分析的區域公共管理的主要特征相同。
(3)制度基礎的構建:從“狀態簡化”管理到“狀態精確”管理。從現狀來看，我國區域公共事務管理的制度基礎非常薄弱。由於缺乏相應的制度體系來滿足區域公共事務管理的需要，政府對區域公共事務的管理仍然遵循著“國家簡單化”的思維理念和方法。所謂簡化的國家管理，是指由於國家官僚的極端理性，在高度集權的計劃體制下設計的壹種“假、大、空”的公共問題管理體制。在這種制度邏輯下，政策隨意性大，制度設計嚴重脫離實際，沒有可操作性和針對性。簡而言之，國家的簡化管理是官僚在過度自信的情況下濫用國家權力，將復雜的社會問題簡單化的壹種治理安排[5](P3)。國家簡化的管理體制難以應對區域性公共問題的治理訴求。因此，有必要借鑒發達國家的“國家精細化”管理體系。所謂國家精準管理，是指成熟市場經濟國家的行政官僚在有限理性的驅動下，對公共問題設計的壹種細致、細致、合法的管理制度。
例如，以區域發展的制度基礎為例，為了確定結構化基金和其他區域政策工具的受益領域，歐盟當局制定了共同區域制度(NUTS region)。整個歐盟地區分為三個NUTS級別，每個成員國分為1或以上NUTS-1區域，每個NUTS-1區域又分為1或以上NUTS-2區域，NUTS-2區域又進壹步分為若幹NUTS-3區域。同時，落後病、蕭條病、通貨膨脹病對應的區域問題至少有三類，即落後區、蕭條區、通貨膨脹區。再如，就英國區域發展的制度基礎而言，英國最重要的島嶼之壹英格蘭被劃分為9個標準區域，並分別設立了9個區域發展局(RDAs)，在9個RDAS下進行次層級甚至更多的區域劃分，從而使區域問題的治理更具針對性，工具和策略更具可操作性。另壹方面，在我國或我國部分省份，區域協調發展政策的制度基礎還比較薄弱，表現在:政策隨意性大，沒有壹致的可持續發展區域政策框架；區域的劃分非常簡單籠統，變化很大，很難真正確定區域政策的受益範圍；沒有壹個相對獨立的、具有憲政和法治基礎的專門的區域管理機構，等等。
(D)區域政策創新:從內部政策到區域公共政策。傳統上，中國的中央政府或地方政府只有國內或地方的內部政策，而缺乏針對國外和地區的區域性公共政策。創新區域公共管理的政府體制，重要內容是實現從內部政策到區域公共政策的轉變。
1.國家間的政策整合。政策壹體化是指政府有意采取超出國民待遇範圍的措施，通過調整、協調或互認國家政策和實施機制，來減少管理體制帶來的市場分割的負面效應。目前，國際區域壹體化安排，如歐洲聯盟(歐盟)和澳新之間的《密切經濟關系協定》(CER)，是國家間政策壹體化的典範。通過國內政策協調、各國標準法規的協調、對國外管理體系和標準評估程序的認可，國家間的政策整合可以獲得豐富的經濟利益，主要包括降低交易成本、擴大對外開放和增加國內市場的公平競爭、外部溢出效應的“內部化”以及對實行自由貿易的成員的補償機制[6](P97)。因此，中國政府應積極參與東盟自由貿易區“10+1”，盡快實現與這些國家的政策壹體化。
2.出於政治目的的“次區域”壹體化政策。幾個相鄰的民族國家或地區形成的“次區域”壹體化安排，幾個成員國之間實行“俱樂部規則”，可以提供國家安全、和平環境、有利於某些社會的政治制度、民主價值觀的形成等區域政治公共產品。這種“次區域”壹體化政策可以減少鄰國之間的摩擦，緩解社會和政治壓力，鞏固民主和政治制度，增強“弱小政權”的談判和議價能力，如中國、俄羅斯和幾個中亞國家建立的上海合作組織，中國和東南亞國家形成的大湄公河次區域合作組織。
3.實施區域功能政策。(1)競爭政策。在現代市場經濟條件下，競爭政策在區域經濟壹體化、建設統壹大市場、消除政府間惡性競爭中發揮著極其重要的作用。例如，在歐盟，競爭政策被視為歐洲單壹市場的第三大支柱，因為其目的是通過消除歐盟內部阻礙、限制或扭曲自由競爭的壹切行為，確保歐洲統壹市場公平競爭的和諧有序發展[7](P13)。歐盟競爭政策有堅實的法律基礎。然而，中國現行競爭政策的法律基礎還很不完善。除了《中華人民共和國反不正當競爭法》(1993)第七條和第三十條，其他涉及地方政府間競爭和地方保護的法律很少。因此，為了規範我國地方政府間的合理競爭，消除地方保護主義現象，有必要構建競爭政策的法律基礎。(2)區域(地域)發展政策。這項政策旨在協調地區發展，縮小地區之間的發展差距。如上所述，區域政策必須有堅實的制度基礎作為保障。例如，歐盟的區域政策有三個必不可少的方面:歐洲區域發展基金(後來發展成為包括發展基金、結構基金和凝聚基金在內的豐富的基金體系)、參與區域問題的政策機構(主要包括歐洲投資銀行、歐洲社會基金、歐洲煤鋼公司和歐洲農業指導和保證基金)、歐洲農業指導和保證基金。可見，獨立的資金、專門的職能機構和區域政策間的協調是保證區域發展政策有效實施的基礎。因此，在區域協調發展的事業中，我國政府必須重視這壹問題。