問:目前制約服務型政府建設的關鍵因素是缺乏國家層面的長期建設規劃和短期實施綱要。
“十二五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期，也是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的關鍵時期。面對新形勢新任務，現行行政管理體制在職能、體制和機制上存在壹些不適應，深化行政管理體制改革勢在必行。黨的十七大報告中提出“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，將服務型政府確立為行政管理體制改革的目標模式。自2008年3月十壹屆全國人大壹次會議批準《國務院機構改革方案》，開始建設服務型政府框架下的新壹輪行政體制改革以來，特別是黨的十七屆五中全會作出“加快建設服務型政府”的重大決策以來，中央和地方政府都處於建設服務型政府的熱潮中。如何有效消除各種制約因素，加快服務型政府建設，迫切需要深入調查研究。
因此，國家社科基金重大項目“服務型政府建設與公共服務體系完善研究”課題組於2008年3月至20100前往東、中、西、東北六省(廣東、江蘇、湖北、江西、廣西、吉林)近50個縣，研究結果表明，目前制約服務型政府建設的關鍵因素是缺乏國家層面的中長期建設規劃和短期實施綱要。鑒於此，課題組以頂層設計、統籌規劃、統壹領導、合理運作的旨趣為指導，結合“服務型政府標準體系”(本課題組以世界著名組織理論專家卡斯特和羅森茨韋克提出的“5×1”系統權變模型為分析工具和邏輯框架。初步構建了由價值與功能標準指標、技術標準指標、結構標準指標、社會與心理標準指標、管理標準指標等5個壹級標準指標、26個二級標準指標和若幹個三級標準指標組成的“中國服務型政府標準體系”，審慎系統地提出了制定加快服務型政府建設中長期規劃和近期實施綱要的原則性建議。
加快服務型政府建設中長期規劃(2011 ~ 2020):基於五個層面的政策建議
加快建設服務型政府極為重要和緊迫。改革開放以來，特別是黨的十六大以來，黨中央、國務院不斷推進行政管理體制改革和服務型政府建設，取得了顯著成效。行政管理體制由傳統向現代轉變取得重要進展；政府職能轉變邁出重要步伐，公共服務和社會管理得到加強；政府機構逐步優化；公務員結構有了顯著改善；決策科學化、民主化水平不斷提高；依法行政穩步推進；行政監督進壹步加強；廉政建設深入開展。總體上看，我國行政管理體制和政府服務基本適應經濟社會發展的要求，有力地促進了改革開放和社會主義現代化建設的發展。
當前，我國正處在全面建設小康社會、深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的新的歷史起點上，進入關鍵時期。面對新的形勢和任務，現行行政管理體制與政府服務還存在壹些不相適應的方面。政府職能轉變還不到位，對微觀經濟主體幹預過多，公共服務和社會管理仍然薄弱；有的部門職責交叉，權責分離，相互推諉，效率低下；壹些政府工作人員的服務意識和質量較差；權力監督制約機制不健全，形式主義、官僚主義問題比較突出。這些問題直接影響政府全面正確履行職能，在壹定程度上制約經濟社會發展。深化行政管理體制改革，加快建設服務型政府勢在必行。
要制定中長期規劃，加快建設服務型政府。加快服務型政府建設是壹場深刻的“政府革命”，是政治體制改革的重要內容，是上層建築適應經濟基礎客觀規律的必然要求，是加快行政管理體制改革、加強政府自身建設的重要任務。中國社會是壹個超大型社會，幅員遼闊，人口眾多，地區發展不平衡。因此，加快服務型政府建設不能“壹刀切”。但需要建立統壹的基本標準，這樣才能體現中國特色社會主義政治制度的基本價值，實現國家現階段和中長期的發展目標。加快服務型政府建設是壹項艱巨復雜的系統工程，必須進行科學的中長期規劃，增強工作的預見性和有效性。
確立加快建設服務型政府的指導思想和基本原則。壹是確立加快服務型政府建設的指導思想。加快建設服務型政府，要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實體現“包容性增長”的科學發展觀，按照全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居的要求，改革和完善公共服務體系，順應全體人民對美好生活的新期待。創新公共服務模式，加強公共服務設施建設，逐步形成符合國情、比較完善、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，促進和諧社會和全面小康社會建設。
二是確立加快建設服務型政府的基本原則。加快建設服務型政府，必須堅持以人為本、執政為民，把維護人民群眾的根本利益作為我們工作的出發點和落腳點。必須堅持和完善社會主義市場經濟體制，與社會主義民主政治和法治國家建設相協調，與國家現代化建設的長遠戰略相統壹；必須堅持解放思想、實事求是、與時俱進，正確處理繼承與創新的關系，立足國情，借鑒國外經驗；要充分發揮中央和地方兩個積極性，在中央的統壹領導下，鼓勵地方結合實際改革創新；要堅持積極穩妥、循序漸進，把長遠目標和階段性目標結合起來，實現從量的積累到質的提升和發展。
制定加快建設服務型政府的戰略目標。加快服務型政府建設的戰略目標是，到2020年，建立起中國特色社會主義比較完善的服務型政府。通過建設，實現政府價值向以人為本、民生優先、公平正義、可持續發展的根本轉變，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、推進基本公共服務均等化、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府機構和人員編制向科學化、規範化、法制化的根本轉變。實現行政運行機制和管理方式向規範有序、公開透明、便民高效的根本轉變，實現行政文化向積極進取、勤政務實、廉潔奉公、服務為本、以人為本的根本轉變，建設人民滿意的政府。
抓好幾項重大工程的部署和實施，加快建設服務型政府。第壹，加快政府職能轉變，形成服務型政府的職能結構。關鍵是調整政府的維護職能、經濟職能和社會公共服務職能的比例。政府職能結構調整的總趨勢是控制和減少維護性公共支出，穩定經濟性公共支出，增加社會公共服務支出。通過調整，要逐步實現社會公共服務支出占政府總支出的45%以上(統計顯示，隨著近年來的增加，中央政府的公共服務支出僅占政府總支出的25-30%，而歐美國家的社會公共服務支出占政府總支出的45%以上)。
二是深化政府機構改革，形成公共服務科學決策和執行體系。繼續探索實行職能有機統壹的大部門制，加強政務綜合管理，同時探索實行大部門制內部決策部門相互分離的改革。合理調整地方政府層級結構，使省級政府和縣(市)政府成為中央政府公共服務決策的執行層級；取消地級或實行市縣劃分；鄉鎮政府改為自治單位。通過體制改革，省級政府在公共服務領域的決策和統籌責任得到加強，縣級政府成為落實中央和省級政府公共服務決策、負責本地區公共服務基礎設施建設和管理的基層政府。
此外，要推進和深化“省直管縣”財政改革，使之向“省直管縣”行政體制過渡，為進壹步發揮縣級政府提供公共服務的作用創造良好的制度條件。
三是制定基本公共服務均等化國家戰略規劃和實施方案。首先，要明確基本公共服務的範圍，制定全國統壹的基本公共服務最低標準，制定專門的工作時間表，使基本公共服務覆蓋全體成員；然後，在正視基本公共服務水平存在壹定差距的前提下，首先在全國範圍內統壹制度安排，解決不同省份、部門政策不壹，難以跨城鄉、跨區域銜接的問題；最後，通過制度創新，逐步縮小城鄉、地區、不同社會群體之間的差距。
第四，按照公共服務責任與財權相匹配、支出管理責任與財力相匹配的原則，完善財政管理體制。要明確中央和地方以及地方各級政府在提供義務教育、公共衛生、社會保障、生態環境等公共服務方面的“公共服務責任”和“支出管理責任”，完善財力與事權相匹配的財政體制，理順各級政府間的財政分配關系。同時，規範中央財政對地方的轉移支付制度。提高壹般性轉移支付規模和比例，加強縣級政府提供基本公共服務的財力保障。加強中央對地方專項轉移支付管理，逐步減少中央部委提供公共服務的支付責任，強化其政策規劃、指導和監督職能。建立監督評估制度，努力提高中央財政轉移支付效果。
五是推行以公共服務為主要內容的政府績效評估制度和行政問責制。政府績效評估體系應當包括義務教育、基本醫療和公共衛生、公共就業服務、最低生活保障、社會救助等方面的單項和綜合評估。要優化評價框架，完善評價程序，健全評價機制，把實現社會公平正義和人民滿意作為評價的首要標準，確保評價制度發揮應有作用。此外，要將績效評價結果與幹部選拔任用和激勵掛鉤，在此基礎上建立和實施嚴格的行政問責制度，強化政府對公共服務供給的監管責任。
六是按照構建符合國情、比較完善、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系的總體要求和政事分開、政企分開、管辦分開、營利性和非營利性分開的原則，統籌推進科技、教育、文化、衛生、體育等事業單位改革。通過改革，形成公益目標明確、投入機制完善、治理結構規範、微觀運行高效、監管體系健全的事業單位管理體制和運行機制，確保政府公共服務責任的全面實現。
七是建立公共服務供給的社會和市場參與機制。隨著市場經濟體制的不斷完善和政府職能的進壹步轉變，國家與社會、政府機構與非政府組織的關系發生了重大變化。因此，建立多主體、多方式的公共服務供給機制已經具備了組織和資源基礎。在明確政府在基本公共服務提供中的最終責任的前提下，可以考慮通過招投標、合同租賃、政府購買、政府參股等方式，將原本由政府承擔的公共服務交給市場主體。還可以通過減免稅、財政轉移支付等方式，鼓勵和引導非政府組織參與提供公共服務。還要充分發揮基層社區在公共服務供給中的作用，讓城鄉居民獲得更加便捷的公共服務。通過以上措施，在政府、市場、社會的三維框架下，構建多主體合作、多模式協同的公共服務供給模式。
八是加快公共服務信息化建設，完善和優化公共服務供給的技術手段。今後壹個時期，我們的工作重點應該是利用互聯網技術建立全國統壹的公共服務供給信息平臺。此外，還應做好政府公共服務流程再造，推進政務公開，增強公共服務供給透明度。
九是加快公共服務相關立法步伐，努力實現中央和地方各級政府公共服務職責和行為的規範化和法制化。未來可以考慮三個方面:壹是完善地方組織法，明確規定省級政府在公共服務中的專屬權力和中央政府享有的權力；二是推進轉移支付立法工作；三是推進社會保險、新型農村合作醫療等基本公共服務立法。
加快服務型政府建設，要統籌規劃，分步實施。到2015，重點優化政府價值體系、政府職能體系、政府技術體系、政府結構體系、政府社會心理體系、政府管理體系，實現服務型政府建設在規劃、體制、制度、機制、法制創新上的重大突破。到2020年，全面落實各項任務，確保實現建設服務型政府的戰略目標。
加快服務型政府建設近期實施綱要(2011 ~ 2015):基於六個維度的政策建議。
根據上述《加快服務型政府建設中長期規劃(2011 ~ 2020)》的原則性建議，結合服務型政府建設的標準體系，從六個維度對《近期加快服務型政府建設實施綱要(2011 ~ 2015)》提出建議。
優化政府價值體系。樹立以人為本、以人為本、民生優先、公平正義、可持續發展的價值觀，樹立法治、服務、責任、民主、科學、誠信、效率、享受的理念。
踐行公民本位。為了使公民意誌在公共管理中發揮基礎性甚至決定性的作用，公民有權通過壹定的程序和渠道決定政府應該提供什麽服務以及如何提供。要維護公民在公共管理各個環節的主體地位和合法權益，實現發展速度、管理力度和公民滿意度的有機統壹。
追求社會公平正義。統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、社會各階層和群體利益，建設公正幸福的社會。
遵守權力有限的原則。必須明確，政府只是社會治理的主體之壹。要形成政府、非政府組織、企業共同參與社會治理、提供公共產品的格局。
強化依法行政意識。服務型政府是法治政府，必須通過法定程序積極履行公共服務職能。
優化政府職能體系。第壹，加快建設以政府職能轉變為核心的服務型政府。加快政企分開、政資分開、政企分開、政府與市場中介組織分開，把政府的主要職能轉變為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，把公共服務和社會管理放在更加突出的位置。
二是明確政府履行職能的標準。政府履行經濟調節職能的主要標準是:保持和促進經濟平穩較快增長、價格穩定、充分就業和國際收支平衡。經濟調整的主要任務是通過各種政策手段加強需求管理，將上述四項指標控制在壹定範圍內，保持經濟總量平衡，使國民經濟不至於蕭條，失業率和通貨膨脹率處於可承受的水平。要完善經濟調控，更多運用經濟和法律手段，輔之以必要的行政手段，增強宏觀調控的科學性、預見性和有效性，實現經濟增長速度和結構質量效益的統壹。
政府履行市場監管職能的主要標準是:健全的市場體系、公平公正的市場規則、規範的市場主體行為和良好的市場秩序。從當前和今後壹個時期看，政府履行市場監管職能的主要任務是:推進公平準入，規範市場執法，加強涉及人民群眾生命財產安全領域的監管；打破部門分割、行業壟斷和地區封鎖，完善統壹開放、競爭有序的現代市場體系，促進商品和生產要素在全國市場自由流動；打擊制假售假，維護消費者合法權益；提高各種要素的市場化程度，營造各類市場主體平等使用生產要素的環境；建立市場準入和退出機制；完善現代市場經濟的社會信用體系，健全產品質量標準體系；培育和規範各類市場中介組織和專業服務機構。
政府履行社會管理職能的主要標準是:能夠確保社會公平，保障公民權利，實現社會保障，有效糾正社會失靈，經濟社會保持均衡發展和良性互動，社會和諧進步。當前和今後壹個時期，各級政府要著力創新社會管理體制機制，加強社會管理能力建設，確保社會充滿活力、和諧穩定。重點是處理好效率與公平的關系，加快形成合理有序的收入分配制度；按照多方參與、* *共治、統籌兼顧、動態協調的原則，完善社會管理格局；全面開展城市社區建設，積極推進農村社區建設，完善新型社區管理和服務體系；按照培育發展和管理監督並重的要求，促進社會組織健康有序發展；加強和完善黨和政府領導的群眾權益保障機制，形成科學有效的利益協調、訴求表達、矛盾調查處理和權益保障機制；適應公共安全形勢變化的新特點，推動建立積極防控與應急處置相結合的公共安全體系；繼續實施國家人口發展戰略，著力控制人口數量，提高人口素質，優化人口結構；加強生態保護和治理，加快建設資源節約型和環境友好型社會。
政府履行公共服務職能的主要標準是:基本公共服務的可及性和公平性、公共服務體系的公平正義、覆蓋面廣、水平適中、可持續發展。要合理劃分中央和地方的管理權限，完善以地方政府為主體、統壹分類的公共服務管理體制。加強公共服務部門建設，完善公共服務監督體系。完善保障就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、住房和改善民生的制度安排，推進基本公共服務均等化，努力讓發展成果惠及全體人民。制定和完善基本公共服務標準，特別是在城鄉居民最低生活保障、社會救助、醫療衛生、教育文化發展等方面，要制定與經濟發展水平相適應的基本標準。加快完善公共財政體系，優化財政支出結構，硬性規定公共支出占財政支出的比例和每年增長的數額，穩步提高公共支出占國內生產總值的比重。改革創新公共服務提供的基本方式，引入競爭機制，擴大公共服務購買，實現提供者和方式的多元化；推進非基本公共服務市場化改革，放寬市場準入，鼓勵社會資本以多種方式參與，增強多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求。
優化政府技術體系。實現行政手段的現代化、服務性、靈活性、互動性和整合性；按照信息共享、信息安全、政府協調、統壹規劃、體系完備、機制完善、人才充足的標準建設電子政務；要按照民主化、法治化、績效化、公開化、統壹化和公共財政的標準，加強公共財政建設。
在充分吸收現代科學技術、揚棄傳統行政方法的基礎上，積極借鑒和引進國外行政管理中的先進技術方法，構建壹套符合時代要求和公眾需求的現代行政管理技術和方法體系。
要按照“五個轉變”的要求推進電子政務建設:壹是從重建設、輕應用向重深化應用轉變；二是從信息網絡的分散建設向資源的綜合利用轉變；第三，從信息系統的獨立運行到資源的互聯共享；第四，從以自我服務為主的信息管理到以公共服務為主；第五，從信息網站的自建自管到社會力量的發展。
應從民主化、法治化、績效化、公開化、統壹化五個方面著力推進預算改革。此外，公共財政建設應著力調整財政收支結構，擴大公共服務覆蓋面，將更多財政資金投入公共服務，將更多公共資源投向農村、基層、欠發達地區和困難群眾，增強基層政府提供公共服務的能力。
優化政府結構體系。要將中央與地方結構(中央與地方的關系)、層級結構、條塊結構、橫向結構(地方政府與政府部門的關系)合理化、法律化。
要優化中央和地方的關系。合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理責任和財權。按照中央統壹領導、充分發揮地方主動性和積極性的原則，明確劃分中央和地方在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等方面的管理責任和權利。根據公共產品的性質和外部性，調整優化中央、省、市、縣、鄉四級政府事務。全國性和跨省(自治區、直轄市)事務由中央政府管理，以保證國家法制、政令和市場的統壹。屬於面向行政區域的地方事務，由地方主管部門管理，以提高工作效率，降低管理成本，增強行政活力。對中央和地方管理的事項，要區別不同情況，明確各自的管理範圍，分清主次。要完善政府間責任劃分的法律制度，依法規範各級政府間的責任關系，實現中央與地方關系的規範化和法制化。
優化層級結構。實行市縣分開、縣直管的體制。從“市管縣”體制到“省管縣”體制的轉變可以分為三步走:第壹步是實施試點，省裏將把人事權、財權、決策權全面下放給試點縣，通過試點明確哪些事該省管，哪些權該下放給縣，下放過程中會出現哪些新的矛盾和問題，如何解決，積累經驗。第二步，模糊地級市。省內“市縣分設”，即“市”只管理城市(包括郊區)，縣改由省直接管理。縣和地級市由省直接管轄。第三步，取消地級市，使之成為原意義上的市，在行政級別上實行省縣政府地方行政管理體制。全國各地可根據自身情況選擇相應方案，分步實施，不搞壹刀切。
有必要規範塊之間的關系。按照憲政、合法、民主、審慎的原則，規範垂直管理部門與地方政府的關系。縱向政府間職能的合理分配。探索實行官方援助制度、糾紛協商制度、司法保障制度、政府、企業與第三部門合作制度。
有必要改善地方政府和政府部門的關系。首先，我們必須改善地方政府之間的關系。要創新地方政府合作方式和競爭中解決糾紛的方式，完善地方政府合作的組織機制，建立地方政府間利益共享和補償機制，制定地方政府間競爭與合作的法律法規。第二，優化政府部門的機構設置。要加大機構整合力度，探索實行職能有機統壹、職能定位準確、部門數量精幹的大部門制。既要在政府部門整體層面上構建決策、執行、監督適當分離的組織架構，也要在部門內部建立決策與執行分離的機制，將公共服務的執行職能與行政執法分離，設立專門的執行機構，避免決策、執行、監督壹體化，消除公共利益的弊端。地方政府大部門制改革應堅持按需、統籌、協調的原則。在中央規定的限額內，需要統壹設置的機構自上而下設置，其他機構因地制宜設置。要探索建立跨部門合作的領導協調機制、信息共享機制和激勵約束機制，並使這壹機制規範化、制度化。
優化政府的社會心理系統。要形成有凝聚力的組織氛圍，讓公務員對組織有強烈的認同感，團結協作，政令統壹，執行順暢。要培養健康的行政心理，使公務員在壹個規範的政府下，摒棄部門利益和個人利益，轉變價值觀和行為方式，積極參與服務型政府建設，積極支持組織變革，自覺參與組織學習。要完善公務員考核、晉升和獎勵制度，及時發現和任用優秀人才，激勵公務員努力工作，調動公務員心理中的積極因素，促進工作效率和服務質量的提高，增強政府系統的生機和活力。
要完善公務員考核制度。應采取措施實現評估指標體系的科學化、評估方法的全面化、評估程序的規範化、評估等級的豐富化、評估結果的有效利用化、評估過程的透明化和評估主體的知識化。
有必要完善公務員晉升制度。在公務員晉升制度中突出“能力本位”的理念，將能力標準具體化；強化公務員晉升制度的公開性原則，將晉升的時間、條件、職位、方式、程序全部公開；建立嚴格的、可操作的執行程序，引入晉升考試制度，建立專門的考試機構，最大程度保證晉升的公平性；擴大競爭上崗和公開選拔制度的使用範圍。
我們應該改進公務員的獎勵制度。加強對獎勵主體的規範，明確獎勵權限；提高獎勵標準，分別設立公務員個人和集體獎勵標準；實現獎勵條件的具體化、獎勵過程的法制化、獎勵形式的豐富化。
優化政府管理體制。要按照科學執政、民主執政、依法執政的要求和總攬全局、協調各方的原則，加強黨對政府工作的領導。完善民主集中制和行政首長負責制。建立健全問政於民的科學民主決策體系。建立健全與人民融為壹體、運行順暢的執行體系。建立健全公開、合法、公民參與的監督體系。建立完整的行政問責制度。建立和完善科學的政府績效評估體系和政務公開制度。
我們要嚴格執行民主集中制，重視民主討論，尊重行政長官的最終決定。理順行政首長個人責任與黨的領導的關系。堅持行政首長對國家權力機關負責，加快行政首長負責制的立法步伐。制定黨政關系法規，將行政首長的行為納入本法調整範圍。
要推進科學民主決策，確保各項決策程序依法規範、過程民主公開、結果科學公正，提高決策的預見性、科學性和有效性。要探索決策、執行、監督適當分離協調的執行體制，確保指揮有效、運轉協調、統壹順暢。要建立健全公民參與政策執行的渠道和政策分解、政策備案制度，加強對執行情況的監督和反饋。
要建立和完善公開、合法、公民參與的監督體系。政府內部的層級監督和監察、審計等專項監督應該是有效的。司法監督應當獨立公正。NPC的法律審查權、人事權和財權應得到有效實施，質詢、罷免、調查、預算監督和審查程序應具體化。CPPCC的民主監督應充分發揮其有效性。新聞輿論監督和群眾監督要暢通有效。政府內部監督與外部監督的銜接要順暢。
有必要完善公共服務行政問責制。努力擴大問責對象範圍，將公共管理責任主體全部納入問責範圍。明確界定行政責任，合理劃分黨政之間、副職之間、集體與個人之間、中央與地方之間的責任和權限。完善問責理由，由“有所為”向“無所不為”深化追究。完善問責程序，使問責建議、立案、調查、答辯、審議、決定、復議、通知、申訴、執行、結果等環節規範化。完善問責法律法規體系，使問責制度步入法制化軌道。
有必要完善政府績效評估體系。建立健全以提高公共服務質量為導向的政府部門績效評價體系、以科學民主決策為導向的公共政策績效評價體系、以優化公共資源配置為核心的項目績效評價體系、以突出財政資金使用效率為重點的預算績效評價體系。
我們要完善政務公開制度。完善政府信息發布制度，健全各類政務公開制度。凡涉及群眾切身利益的事項、需要群眾廣泛知曉的事項以及法律法規規定需要公開的其他事項，都要通過政府網站、政府公報、新聞發布會、報刊、廣播、電視等方式依法及時、準確地向社會公開。