《中華全國供銷合作總社章程》對供銷合作社性質的界定，依據是《國務院中央關於深化供銷合作社改革的決定》(鐘發[1995]5號文件，以下簡稱“中央5號文件”)。中央5號文件明確提出:“供銷合作社是農民合作經濟組織”，“使供銷合作社真正成為農民合作經濟組織，是深化改革的根本目標，是改革成敗的關鍵。”中央強調，要實現這個目標，最重要的是做到“三個堅持”。首先是“供銷合作社的集體所有制性質必須堅持”。供銷合作社內部應實行多種形式的經營責任制，但“無論實行哪種經營責任制，其集體所有制性質都不應改變。”“各級供銷合作社是自主經營、自負盈虧、獨立核算、照章納稅、由社員民主管理的群眾性經濟組織。它們具有獨立法人地位，依法享有獨立開展經濟和社會活動的自主權。”“按照自願的原則，爭取更廣泛的農民加入合作社，充分體現其群眾性”和“使供銷合作社真正體現農民合作經濟組織的性質”。“從上面的表述可以清楚地看出，中央5號文件規定，供銷合作社是農民、集體所有制、群眾和合作經濟組織。
供銷社介於政府、市場和農民之間，也是官、商、民。
首先，供銷社是“官方”的群眾組織。供銷合作社有自己的章程。國家機關和事業單位通過法律法規確定其職能和工作規範。僅限於政黨和社會組織(包括人民團體、群眾組織和各種協會、學會、基金會等。)而公司需要通過制定公司章程來明確自己的職能和工作規範。中央5號文件規定:“按照政社分開的原則，各級供銷合作社退出政府行政機構序列。根據實際需要，他們可以承擔政府委托的任務，行使政府授權的某些職能，列席政府有關會議。政府根據法律和政策對他們進行指導、協調、支持和監督。”《國務院關於解決供銷合作社若幹突出問題的通知》(國發[1999]5號文件，簡稱國五號文件)指出:“全國供銷合作總社和省、市(地)級合作社要大力精簡機構、減員消腫，所需經費列入同級財政預算，不得從所辦企業中提取管理費。”從上述文件的規定中可以清楚地看出，退出政府行政機構序列的各級供銷合作社，仍然可以承擔政府委托的任務，行使政府授權的部分職能，所需經費列入同級財政預算。最近中央已經批準全國供銷合作總社納入公務員管理範圍。在公務員法實施過程中，縣級以上供銷社納入參照公務員管理範圍是必然的。因為縣級以上供銷合作總社作為黨和政府與農民之間的橋梁和紐帶，具有工會、科協等群眾組織的職能，承擔著自上而下的聯系、協調和指導責任。只有由政府出資，由公務員管理，才能很好地履行職責，發揮應有的作用。
其次，供銷社是“官辦”經濟組織。由於歷史原因和特殊職能，供銷社壹般都有自己的社會企業。其他黨政機關和群眾團體不得經商辦企業。在市場經濟條件下，農產品不再實行統購統銷。壹方面，農產品“賣難”成為毋庸置疑的問題；另壹方面，農民在市場競爭中處於弱勢群體，農產品在流通環節的“降價”相當於遏制了農民增收的“瓶頸”。為了幫助農民增加收入，黨中央和國務院采取了許多重要措施。比如農業稅減免，糧食直補等等。但由於市場經濟的影響，這些措施給農民帶來的好處被農業生產資料等價格上漲因素抵消，農民真正得到的好處很少。這樣國家惠農政策就被市場流通截留了，沒有落實到農民身上。但由於生產資料等農資價格高，農業生產成本降不下來，農民收入也不會增加。在市場經濟條件下，在當前的國情下，要想讓農民致富，建設社會主義新農村，政府和農民之間必須有壹個橋梁和紐帶，或者稱之為“媒介”。政府通過它運作市場，把富農惠農政策交到農民手中；通過它，農民可以經營市場，實現農產品的市場價值，增加收入。這個介於政府和農民之間的市場載體就是供銷社。供銷社是政府幫助農民實現自身利益的特殊載體。與國有控股企業或集體企業壹樣，作為市場主體參與經濟運行。不同的是，它不以市場運作中的利潤最大化為目標。它作為政府調控農村流通市場價格的特殊載體，以市場運作的方式對農業生產進行補貼，變“顯性補貼(直接補貼)”為“隱性補貼”，“輸血”為“造血”，調動和培養農民自身的市場意識和市場競爭力。換句話說，供銷合作社依靠壹定的政府職能和財力，代替政府參與市場運作，調節市場價格，達到幫助農民增收的目的。
第三，供銷社是農民的合作經濟組織。中央5號文件明確指出:供銷合作社“必須堅持為農業、農村、農民提供綜合服務的宗旨。”各級供銷合作社要把服務農業放在首位，壹切活動都要圍繞建立和完善農業社會化服務體系，做好服務“三農”工作供銷社作為農民的合作經濟組織，必須與農民形成利益壹致，急農民之所急，想農民之所想，滿足農民之所需，才能實現農民成員不以營利為目的，黨和政府的惠農政策才能真正傳遞到農民手中。
第四，供銷社是公有制為主體的混合所有制經濟組織。作為縣級以上供銷合作聯社，由財政支出保障履行壹定的政府職能；經營財政支農惠農專項資金，規範農村流通市場；還持有國有投資的國有企業，享有國家許可的農資特許經營權。這些都充分顯示了供銷合作社的國有性質。同時，供銷社的基層合作社和專業合作社吸收農民入股，目的是支持農民發展生產，進入市場，增加收入。它還體現了農民集體所有制和全體農民持股的聯合合作的特點，即“民有、民治、民享”。它兼有集體經濟和私營經濟的特點，是混合所有制經濟的壹種特殊形式。
二、供銷合作社的職能
中央5號文件規定:“中華全國供銷合作總社是全國供銷合作社的聯合組織，受國務院領導。其職能和任務是:研究制定全國供銷合作社的發展戰略和規劃，指導全國供銷合作社的發展和改革；根據政府授權，組織、協調和管理重要的農業生產資料和農副產品；維護各級供銷合作社的合法權益；協調與有關部門的關系，指導全國供銷合作社的業務活動，促進城鄉之間的物資交流；宣傳貫徹黨中央、國務院關於農村經濟工作的方針政策；代表中國合作社參加國際合作社聯盟的活動。”這也是確定全國各級供銷合作社職能的總框架。
中央5號文件也明確指出:“目前，我國農業和農村經濟正在向社會主義市場經濟方向發展，廣大農民迫切要求提供各種經濟、技術和信息服務，共同進入市場。國家還需要加強對農村經濟的引導和調控。供銷社應該在這些方面發揮作用，承擔責任。”這也是對供銷社職能的壹個界定。中央要求供銷合作社在國家加強對農村經濟的指導和調控中“發揮作用，承擔責任”，“積極為農業、農村、農民提供綜合性、系列化的經濟技術服務，引導農民有組織地進入市場。”文件中明確提出，供銷合作社要“真正成為加強黨和政府同農民群眾密切聯系的橋梁和紐帶”。
中央5號文件規定:“按照政社分開的原則，各級供銷合作社退出政府行政機構序列。根據實際需要，他們可以承擔政府委托的任務，行使政府授權的某些職能，列席政府有關會議。政府根據法律和政策對他們進行指導、協調、支持和監督。”
中央5號文件也要求:“各級政府要重視供銷合作社的作用，兼顧其經濟利益。供銷合作社應積極承擔並保質保量完成國家委托的商業和社會服務任務。政府委托的任務應保證提供必要的經費，由此造成的政策性損失應予以補償。供銷合作社承擔重要農產品和農業生產資料的國家儲備任務，所需資金按照國家有關規定辦理。”
2004年中央1號文件《關於促進農民增收若幹政策的意見》指出:“深化供銷合作社改革，發揮其帶動農民進入市場的作用。”2005年中央1號文件《關於進壹步加強農村工作提高農業綜合生產能力的意見》指出:“重視供銷合作社在農產品流通和生產資料供應中的作用。”2006年中央1號文件《關於推進社會主義新農村建設的若幹意見》指出:“供銷合作社要創新服務方式，廣泛開展聯合經營和合作經營，加快現代經營網絡建設，為農產品流通和農民生產生活資料供應提供服務。“2007年中央1號文件《國務院中央關於積極發展現代農業紮實推進社會主義新農村建設的若幹意見》指出:“供銷合作社要推進合作社開放，發展聯合與合作，提高經營活力和市場競爭力。"
上述文件對供銷合作社的職能強調了以下幾個方面:
1.組織、協調和管理政府授權的重要農業生產資料和農副產品經營；
2.積極承擔並保質保量完成國家委托的商業和社會服務任務；
3.積極為“三農”提供全方位、系列化的經濟技術服務，為農產品流通和農民生產生活資料供應提供服務；
4.引導和帶動農民有組織地進入市場；
5.促進城鄉之間的物資交流。
根據上述文件，供銷合作社的職能可以概括如下:
1，行使政府授權的部分職能，根據政府授權組織、協調和管理重要農業生產資料和農副產品經營；
2、承擔政府委托的任務，積極承擔並保質保量完成國家委托的商業和社會服務任務；
3.作為黨和政府聯系農民的橋梁和紐帶，積極為“三農”提供全方位、系列化的經濟技術服務，為農產品流通和農民生產生活資料供應提供服務；
4.引導農民有組織地進入市場，促進城鄉物資交流。
第三，供銷合作社的任務
關於供銷合作社的任務，中央五號文件有明確的規定:
“我們必須堅持為農業、農村和農民提供綜合服務的宗旨。供銷社作為農民的合作經濟組織，主要任務是建立健全農業社會化服務體系，做好服務“三農”工作，不斷滿足農民生產生活多方面的實際需求，促進農村經濟發展和農民收入水平提高，把壹家壹戶做不了或做不好的事情做好，把千家萬戶的分散經營與大市場對接起來。"
“各級供銷合作社要把服務農業放在首位，壹切活動都要圍繞建立和完善農業社會化服務體系，做好服務“三農”工作。要牢固樹立全心全意為農業服務的觀念，進壹步轉變經營方式，改進經營形式，大力發展農產品購銷中的承包制、聯營制、代理制和利潤返還制，與農民建立穩定的購銷關系，使農業生產更加符合市場需求，使農民得到更多的利益。要積極拓展服務領域，拓展業務範圍。只要是有利於滿足“三農”需求、繁榮城鄉經濟的，供銷社都要依法積極去做，有關部門都要積極支持。”
“供銷合作社要進壹步從單純的購銷組織向農村經濟綜合服務組織轉變，大力發展貿工農壹體化，以加工銷售企業為主導，產、供、銷壹體化，帶動千家萬戶建立農產品商品基地和服務城市的副食品基地，發展農產品加工、儲運等二三產業，發展專業合作社， 積極為“三農”提供全方位、系列化的經濟技術服務，引導農民有組織地進入市場。”
“基層供銷合作社應該是綜合服務組織。要根據農民生產生活的需要，急農民之所急，想農民之所想，做農民之所需，搞好產前、產中、產後服務，搞好村級綜合服務站和作物醫院，及時保質保量搞好生產資料供應，幫助農民發展專業化生產，開拓市場，擴大經營，解決農民買賣難的問題。適當調整基層合作社規模，提高規模經營效率。有條件的地方要建設以大集鎮為中心的合作社，實行合作社合並駐店的做法，適當擴大經營規模。要以縣聯社為龍頭，廣泛開展農產品“統購統銷”和工業品“聯購聯銷”，提高規模效益。”
“供銷合作社擔負著為農村經濟、農業生產和農民生活提供系統的社會化服務的重要任務，各級政府應給予保護和支持。要保護供銷合作社的財產權益，保證其組織的完整性。"
第四，供銷合作社的作用
供銷合作社是繁榮農村經濟的重要力量。中央5號文件充分肯定:“40多年來，供銷合作社在服務農業、促進城鄉物資交流、保障市場供應等方面做了大量工作，作出了重要貢獻。”“實踐證明，農業和農村是供銷合作社生存和發展的基礎，供銷合作社是繁榮農村經濟的重要力量。重視和加強供銷合作社，有利於農業、農村和農民；忽視和削弱供銷合作社，會損害農業、農村和農民。從這個意義上說，供銷社的問題本質上是三農問題。”“黨中央、國務院認為，供銷合作社改革不是簡單的流通領域的改革，也不僅僅是供銷合作社本身的體制改革，而是整個經濟體制特別是農村經濟體制改革的重要組成部分，涉及城市和農村、工業和農業、生產和流通等各個方面的關系，影響面廣，政策性強。各級黨委和政府要從全面發展農村經濟的大局出發，加強對供銷合作社體制改革的領導，使這項改革有組織、有步驟、積極穩妥地進行，並取得實效。”國務院5號文件指出:“發展合作經濟，是堅持以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展基本經濟制度的需要。隨著農村改革的深入和經濟的發展，供銷合作社的作用應該加強，不能削弱。”深化供銷合作社改革，要從現階段農村生產力發展的實際出發，大膽探索多種形式的合作經濟。“中央5號文件提出要把供銷合作社辦成農民合作經濟組織，為供銷合作社的改革指明了方向。對此，我們必須堅定。"
供銷合作社是黨和政府與農民之間的橋梁和紐帶。在市場經濟條件下，政府對市場主體及其經營服務的管理由直接管理向間接管理轉變，主要依靠非政府組織的中介機構。為適應這壹客觀要求，按照政社分開的原則，各級供銷合作社退出了政府行政機構的序列，成為政府與農民之間的特殊市場主體，承擔著政府規範農村流通市場、支持農民進入市場的特殊職能。供銷合作社是政府服務三農不可或缺的助手。供銷合作社可以根據實際需要，承擔政府委托的任務，行使政府授權的部分職能，對基層合作社進行指導、協調、服務、管理和監督，加強行業自律，成為政府和企業之間的橋梁和紐帶，發揮政府不可替代的作用。供銷社作為壹個非政府組織，作為壹個特殊的市場主體，還享有壟斷、專營以及國家賦予的壹些特殊權利。相應地，在公平競爭的原則下，它有義務接受政府采購和銷售。政府根據法律和政策對供銷合作社進行指導、協調、支持和監督。供銷社是政府幫助農民實現自身利益的特殊載體。中央5號文件強調，供銷合作社的經營機制必須以不為成員謀利為原則，在其他經濟活動中實行企業化管理，提高經濟效益，不斷增強自身為農業服務的實力。要堅持為“三農”提供綜合服務的宗旨，使供銷合作社真正體現農民合作經濟組織的性質，真正實現為“三農”提供綜合服務的宗旨，真正成為加強黨和政府同農民群眾密切聯系的橋梁和紐帶。供銷合作社以服務社員為宗旨，不以營利為目的，參與市場競爭，獲取經濟利益。它們是具有協會和企業性質的特殊經濟組織，以實現農民自我保護和促進繁榮為目標。
國務院5號文件指出:“基層合作社要直接體現為農服務的宗旨和合作經濟的性質。”“基層合作社應當努力開拓城鄉市場，拓寬為農業服務的領域，增強為農業服務的功能。發揮我們在農村流通領域的優勢，從當地實際出發，圍繞農業生產的主導產業和骨幹產品，集生產、加工、銷售於壹體，帶領千千萬萬的農民走向市場。要尊重農民意願，積極組織經營農民需要的壹切商品和服務。對於國家專營的商品，專營部門應盡量委托基層機構在農村進行購銷。”？
供銷合作社要發揮聯系城鄉市場的優勢，利用現有的城市網絡設施辦好消費合作社。促進城鄉之間的物資交流。
供銷合作社的改革、發展和振興，離不開政府賦予的功能定位。沒有相應的政府職能，供銷社就失去了存在的價值。爭取相應的政府職能，既要積極工作，又要從不同角度思考，在理論上找出依據，在實踐中提出依據，為政府定位供銷社的職能提出可行的意見和建議。在市場經濟條件下，政府應該而且必須支持農民的發展，通過市場運作幫助農民增加收入。這不僅是市場經濟規律的客觀要求，也是增強農民市場意識和市場競爭力的現實要求。這樣，政府和農民之間就需要有壹個中間環節來參與市場運作，既承擔壹定的政府職能，以扶持農民為己任，又以合法身份參與市場運作，通過經濟手段將政府的助農惠農政策落實到農民手中。在市場經濟條件下，政府部門不能直接參與市場運作。其他經濟組織承擔不了這個任務。因為，作為壹般的市場主體，不可能以盈利為目的，恪守服務三農的宗旨。供銷社的歷史和現狀決定了它作為這壹中間環節是最佳選擇，是其他政府部門、經濟組織和群眾組織所不能替代的。要多做宣傳，讓政府特別是國務院的決策領導接受這個觀點，這樣供銷社才會有新的發展機會。