秦險峰
企業借貸形成的土地抵押權不應辦理登記
案例：
甲公司因經營需要，擬向乙公司借款，並商定用甲公司通過出讓方式取得的壹宗房地產開發用地作抵押。雙方到國土部門申請辦理土地使用權抵押登記，土地登記人員在審查時出現兩種不同意見。壹種意見認為不能辦理，據中國人民銀行1996年發布的《貸款通則》第六十壹條規定，各級行政部門和企事業單位、供銷合作社等合作經濟組織、農村合作基金會和其他基金會，不得經營存貸款等金融業務。企業之間不得違反國家規定，辦理借貸或者變相借貸融資業務。乙企業為非銀行金融機構，不能經營貸款業務，因此不能辦理土地使用權抵押登記。第二種意見認為可以辦理，根據《中華人民***和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第三十二條規定，土地使用權可以抵押。《物權法》第壹百八十條也規定，債務人或者第三人有權處分的建設用地使用權可以抵押。甲公司向乙公司借款，是壹般民間借貸行為，而不是從事經營貸款業務，可以根據雙方申請為其辦理土地使用權抵押登記。民間借貸可否為其辦理土地抵押登記？
“民間借貸可否辦理土地抵押登記”的問題涉及兩個法律關系：壹是企業間借貸關系；二是國有土地使用權抵押登記。二者相互聯系，前者涉及的借款合同為主合同，後者涉及的抵押合同為從合同。根據《中華人民***和國擔保法》第五條第壹款規定，主合同無效，擔保合同亦無效；第四十四條規定，辦理抵押物登記，應當向登記部門提供主合同。所以，國土部門能否為其辦理土地抵押登記的關鍵，首先要判斷甲、乙企業間借貸合同的效力如何。
我國目前的司法實踐，對於企業間借貸合同的效力是持否定態度的。最高人民法院《關於對企業借貸合同借款方逾期不歸還借款的應如何處理問題的批復》（法復〔1996〕15號）中規定：“企業借貸合同違反有關金融法規，屬無效合同。”其中的有關金融法規是指中國人民銀行1996年發布的《貸款通則》。
但筆者認為，我國在法律層面上沒有壹概否認企業借貸合同的效力，其理由如下：
《貸款通則》不能作為判定合同效力的依據。最高人民法院《關於適用〈中華人民***和國合同法〉若幹問題的解釋（壹）》（法釋〔1999〕19號）第四條規定，合同法實施以後，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規為依據，不得以地方性法規、行政規章為依據。根據該司法解釋，《貸款通則》屬於中國人民銀行的部門規章，不得用來判定企業間借貸合同的效力。
《中華人民***和國公司法》並不禁止企業間的借貸。《公司法》第壹百四十九條第三款規定，董事、高級管理人員不得違反公司章程的規定，未經股東會、股東大會或者董事會同意，將公司資金借貸給他人。其中法律上的“人”應包括自然人和法人。甲公司當然屬於“他人”之列，所以乙公司如果是根據公司章程、並經有權部門（股東會、股東大會或董事會）同意，借款給甲公司，並不被法律禁止。
具體到該案例，盡管筆者對企業間借貸主合同的效力存在壹定的質疑，但在土地使用權抵押登記實踐中，國土部門應當充分尊重我國當前的司法實踐，認定甲、乙公司間借貸主合同無效，不予辦理土地抵押登記，如果申請人不服，建議其首先向法院提起確權的訴訟。
（本文原發表於2010年7月27日《中國國土資源報》）
這種情況是否補交土地出讓金？
案例：
某房地產開發商以出讓方式取得壹塊國有土地，用途為住宅用地。開發建設過程中，由於城市規劃改變，政府有償收回了該地塊中的1000平方米國有土地使用權，作消防通道用，住宅小區其他規劃設計條件不變。由於收回的1000平方米國有土地是住宅小區的綠地，而其他規劃設計條件不變，從而導致了小區建築密度和容積率提高，經評估，收回1000平方米土地使用權後，剩下的房地產開發用地的每平方米單位地價比出讓時的地價高了許多。請問：這種情況下，開發商是否應當繳納因建築密度和容積率提高所需補交的土地出讓金？
此案中單純由於政府規劃調整使得住宅用地容積率上升，開發商無需補交土地出讓金，理由如下：
首先，本案中政府不能依靠行政命令要求追加土地出讓金。和民事法律權利體系的開放性不同，行政機關行使職權和作出具體行政行為，必須依據法律法規的明確授權。行政法律體系雖然很龐大，但總體上應該是閉合性的、是有權力邊界的，不能隨意擴大適用。“無授權，無權力”為依法行政的應有之義。
目前，與調整土地出讓金有關的法律、行政法規，壹是《中華人民***和國城市房地產管理法》第十八條規定：“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃行政主管部門的同意，……相應調整土地使用權出讓金。”二是《中華人民***和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十八條規定：“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的，應當征得出讓方同意並經土地管理部門和城市規劃部門批準……調整土地使用權出讓金，並辦理登記。”上述兩條規定都只適用於土地使用者（即國有建設用地使用權合同受讓方）主動提出改變土地用途，並經有關行政機關批準的情形，而對於政府主動調整規劃改變土地用途的，沒有規定是否調整土地出讓金。根據依法行政的要求，筆者認為政府無權依靠行政命令要求開發商補交土地出讓金。
其次，本案中政府作為合同出讓方不能單方面要求追加補交土地出讓金。《國有建設用地使用權出讓合同》（以下簡稱《出讓合同》）受《中華人民***和國合同法》調整，對出讓、受讓雙方的效力是平等的，合同的修改也應當在平等協商的基礎上進行。該案例中，政府是有權在開發建設過程中調整部分消防通道用地規劃的，而且政府也選擇《出讓合同》（示範文本）第十八條的第壹款第壹項，有償收回了該部分1000平方米的土地使用權。
開發商在簽訂《出讓合同》時並不能預見規劃的調整，按照原《出讓合同》規定的容積率進行設計、建設，在整個履約過程中是沒有過錯的，同時《出讓合同》（示範文本）第十九條規定，“本合同項下宗地在使用期限內，政府保留對本合同項下宗地的規劃調整權，原規劃如有修改，該宗地已有的建築物不受影響……”“已有建築物不受影響”就是對受讓方信賴利益的肯定，根據該條的設計意圖，該宗地上的建築密度、容積率變大和單位地價比出讓時高，並不是由受讓方主觀造成的（開發商並沒有擅自增加建築面積，而且本案中綠地的減少還很有可能降低住宅小區的舒適度，影響建築物、地價的整體經濟價值），當然也不應當由其承擔不利後果，否則不利於交易的安全、高效進行，對政府公信力也是存在影響的。所以，根據《中華人民***和國合同法》的基本原則，應當作出有利於受讓方的解釋，本案中的開發商仍然可以根據原有容積率設計的圖紙繼續施工。
（本文原發表於2011年4月23日《中國國土資源報》）