壹、我國中長期國債政策存在的主要問題?
在我國國債政策中，由於重視和研究不夠，在國債工作方面，曾經存在“發行國債行為短期化”問題，在國債運行、使用中則存在“財政赤字化，赤字債務化，債務消費化”等主要問題。?
(壹)發債行為短期化。?
我國國債工作中曾經存在的國債行為短期化，主要表現在以下幾個方面：壹是籌資行為短期化，具體表現為國債期限短、利率高，國債的金邊債券優勢沒有得到充分發揮。二是國債發行機制的設計不合理。目前國債發行機制是：當前發債規模=當年赤字+當前國債還本+當年國債付息。這種機制不是從國債作為市場經濟條件下國家宏觀調控重要手段的角度進行設計的，只是從解決當前財政的暫時困難出發，因而不利於對財政支出的控制和管理，對財政赤字控制無自律作用，對國債規模的膨脹失去約束，容易導致國債規模的盲目擴大。在國外國債利用支出列入經常性預算，同時對財政赤字占GDP的比重又加以限制，這樣國債利息支出的增長，對財政支出增長進行控制產生壹種“倒逼”機制，從而對國債規模的膨脹產生了壹種內在的制約作用。三是國債資金分配使用投向上消費化的問題。在分配上，重消費(只管彌補赤字)、輕發展，重眼前利益、輕長遠利益。在使用上，重直接效益、輕社會效益，重短、平、快項目建設，輕公***事業發展和基礎設施建設，導致基礎設施發展欠賬太多，影響國民經濟的持續、快速、健康發展。四是在國債持有對象的選擇上，重視個人投資者，忽視機構投資者，這不利於國家宏觀調控。產生這些問題的主要原因就是忽視了國債在宏觀調控中應該發展的作用，也忽視了對我國中長期國債政策的研究和運用。重視我國中長期國債政策的研究及其正確實施，可以防止債務行為短期化，更好地發揮國債在宏觀經濟調控中的重要作用。?
(二)赤字債務化、債務消費化。?
我國國債政策存在的另壹個主要問題是“赤字債務化、債務消費化”。我們應該從防止債務危機的高度來充分認識這壹嚴重問題。為了解決這壹問題，我們應該嚴格按照《預算法》的規定，來編制復式預算。也就是說，經常性支出項目必須支持用經常性的收入來安排，財政用稅收解決經常性支出和壹部分經濟建設的費用。這樣，經常性收支項目不能打赤字，不需要也不允許國債的介入，只有建設性項目才允許動用國債收入進行安排。投向經濟建設的(信用資金)國債應該是帶利收回的(投入後的新增量應該大於或等於投入量)，也就是“國債運行所‘內生’償還能力大於償還能力為支撐的國債總量規模為適度國債規模”，並且內生效益來還舊債，而不能每年都用借新債償還舊債，老是債滾債如同滾雪球，越滾越大，難免會釀成債務危機。只有每年新借債應用於政府新項目的投入，每壹筆國債都有相應的項目確立，每壹筆還債款項的來源都有相應的項目建設款收回作保證。靠國債的“內生”效益來償還，方能保證國債規模的合理性、適度性，才能促進經濟的穩定發展。?
(三)國債政策並未真正成為財政政策與貨幣政策的結合部。?
在發達經濟國家，國債利率通常較低，並成為其他金融商品利率的參照物—基準利率，起著非常重要的作用。而在我國則恰恰相反，國債利率是以銀行利率為依據並高於銀行利率壹至兩個百分點來制定的，這種扭曲的利率結構壹方面導致國債還本付息壓力膨脹過快，增加財政負擔。另壹方面，影響市場利率的形成，阻礙資本市場的發展。?
發揮國債政策聯結財政政策與貨幣政策結合部作用的公開市場業務，我國自1996年4月9日雖然已經運作，但由於種種原因，公開市場操作力度壹直較弱，使國債政策對財政政策與貨幣政策聯結作用並未得到應有的發揮。?
(四)國債規模膨脹過快，累積風險加大。?
進入90年代以來，我國國債規模呈加速累積趨勢，1994年以來國債余額占GDP的比例為5.08%，1995年為5.71%，1996年為6.29%，1997年為8.12%，1998年達到10.3%，與財政收入占GDP的比例大致相當。國債余額的快速累積會給經濟運行帶來兩方面的風險。壹是使財政失去償債能力。國債本息是需要財政償還的，壹旦超過財政償還能力，會影響政府信譽，影響社會穩定。二是會造成國民經濟比例失調。國債具有擠出效應，國債規模越大，說明從私人部門抽取的資本越多，因此累積余額過大會影響私人部門的發展，影響經濟按比例發展。目前我國國債規模雖仍處在可控階段，但是余額累積風險也容忽視，特別是不能產生效益的國債或是用於消費化的國債余額累積風險更不能忽視。1998年發行2700億元的30年期特別國債，實際上是壹種債務的轉換，利用了我國長期債券短缺的空間，用來改善商業銀行的資本結構和穩定國家金融市場的壹項戰略決策。1998年增發的1000億國債雖然對經濟回升有著積極作用，但不能作為長期措施加以運用，要特別註意經濟啟動後的國債政策調整，註意保持國債規模的適度性，防止債務累積過大所出現的風險。?
(五)國債結構不合理，嚴重弱化了國債職能。?
(1)國債期限結構不合理。我國國債期限大部為3—5年，缺少短期(如3、6、9個月等)以及超長期(10、20、30年)國債。這種單壹的期限結構是很不合理的。壹是因為期限過於集中，加大了國債償還的壓力，容易造成償還高峰和國債規模(主要指流量)膨脹過快。二是因為不同性質的資金對國債期限的需求不同。各種社會保障和保險機構希望購買長期國債(如10、20、30年等)作投資，而金融機構則希望有中短期國債以便於流動性和資產負債管理。所以期限結構不合理不利於國債高效率、低成本籌資。?
(2)持有者結構不合理。在恢復國債發行之初主要以行政方式向企業和單位攤派。後來逐漸把發行對象擴大到個人，並形成了以個人為主的國債持有者結構。這種現象雖然比較符合我國國情，但卻存在許多弊端。壹是增加了國債發行成本。國債利率居高與不合理的持有者結構是互為因果的，向個人銷售國債也大大增加國債發行費用。二是降低了國債的流動性。國債個人持有者大都是到期兌付，很少中余進行流通。三是不利於國債宏觀調控作用的發揮。以個人為主，缺乏流動性的國債市場對宏觀調控的反應是遲鈍的。四是不利於完善和發揮國債市場的作用。
二、我國中長期國債政策選擇?
針對目前我國中長期國債政策中存在的問題，並借鑒國際經驗，我國國債政策應作出如下選擇：?
(壹)充分發揮國債的“內生”效益，促進形成“債務生產化，生產效益化”的機制。?
適度國債規模標準是，既要有利於國家宏觀調控的需要，使國債余額的大小與中央銀行開憎愛分明公開市場業務的要求相適應，又要使國家財政債務負擔保持在合理限度內。為此，要改進國債規模調控手段，實行比例控制。這就要對國債余額占GDP比例的合理界限進行認真探討。國際上不同國家，國債余額占GDP比例各不相同，《馬斯林裏赫特條約》規定，國債余額占GDP比例不得超過60%。在參考借鑒國際上成功經驗的同時，還要從我國的實際出發，應考慮多種因素的影響，特別是從宏觀經濟調控的需要與國民經濟長期發展目標的要求出發，科學合理地確定國債規模。?
在研究、制定和實施中長期國債政策的過程中，我們要註意防止和杜絕“赤字債務化、債務消費化”的不良傾向的惡性循環、采取積極的行之有效的手段，確保經常性預算不出赤字。?
同時要積極促進“債務生產化，生產效益化”機制的形成，確保國債自身的償還與滾動發展，能夠達到促進經濟持續、快速、健康增長的目標。?
(二)實行國債結構調整，進壹步優化國債結構。?
合理的債務結構既有利於充分挖掘社會資金潛力，滿足不同偏好投資者的投資需求，也有利於國家降低籌資成本，減輕財政未來負擔。從我國目前的國債結構情況來看，建立合理的國債結構，應解決如下三個問題：?
壹是調整國債的期限結構，適當增加長期國債的比重。國債期限結構包含國債流量期限結構和存量期限結構兩方面內容。對於國債償還來說，存量期限分布合理能使國債到期日形成壹個合理的序列，從而避免償債高峰的出現，均衡還本付息壓力。因此，我國應增加短期和長期國債的比重。特別在當前經濟形勢下，可適當增加長期國債的發行數量，用於增加基礎設施建設投資。長期以來，我國國債基本上是以3—5年期的中期國債為主，很少有10年期以上的長期國債和壹年期以內的短期國債，國債期限結構缺乏均衡合理的分布。這種單壹的期限結構，使國債嚴重缺乏選擇性，不利於投資者進行選擇，很難滿足持有者對金融資產期限的多樣化的需要，而且使國債發行規模在較短時期內急劇膨脹，國家財政還本付息的壓力也過於集中，客觀上為進壹步擴大國債發行規模設置了障礙。因此，可考慮適當增加長期國債的發行數量。債券期限短，項目單位在產生效益前就要還債，容易使項目單位產生沈重的債務負擔，形成債務危機，陷入三角債的困境中，使信用鏈條破裂。發行長期債券，既可以使政府在較長時間內使用發行國債籌集的資金，分散財政還本付息的壓力。同時，也可以使政府根據財政狀況和宏觀調控的需要，按市場價格購回部分國債券，達到執行貨幣政策和調節市場貨幣流通量的目的。在發行時間方面，我國國債發行時間相對集中，壹般壹年為壹或二次，在做這種具體政策安排時，應考慮充分發揮其靈活性、均衡性，減少對社會經濟活動的沖擊，確保社會經濟的穩定發展。?
二是積極進行國債品種創新，不斷豐富國債品種結構。國債品種創新的目的是增強國債的吸引力。為此，可借鑒國外的壹些先進經驗，引進諸如儲蓄債券、預付稅款債券等新品種。同時還應提高可轉讓國債所占比重。目前，我國可轉讓國債的比重在30—80%之間(不可轉讓國債比重在20—70%之間)，這壹比重遠低於發達國家水平。國債品種結構的進壹步豐富、多樣，既可以滿足國家財政的不同需要，又擴大了投資者的選擇余地，適應了不同機構、不同收入水平和不同投資偏好的購買者的需求，並使國民應債能力得到充分的釋放。這對於減少巨額國債發行的壓力，挖掘國債的經濟功能是在非常有意義的。?
三是調整國債的持有者結構，發掘各經濟主體對國債的需求。國債的持有者包括中央銀行、商業銀行、機構投資者、企事業單位、居民個人和國外持有者等。首先，要允許商業銀行更大規模地直接進入國債市場。近些年商業銀行持有國債的份額有了壹定的提高，但與有效實行公開市場操作，轉換中央銀行宏觀調控方式的要求相比，銀行持有的國債份額依然偏低。商業銀行進入國債市場，持有壹定份額的國債，不僅有助於擴大國債發行規模，降低國債發行成本，也有利於調節其資產結構，降低商業銀行的信用風險。與持有現金、同業存款和在中央銀行存款相比，持有國債風險小、收益高、流動性強，對商業銀行來說，不失為最理想的二級儲備資產。更為重要的是，中央和商業銀行持有足夠份額的國債是形成規模化的公開市場業務的基礎，是財政政策和貨幣政策協調配合的前提。其次，著力培育機構投資者。機構投資者作為規避風險以追求利潤最大化為經營目標的組織機構，它的培育和成長及成熟，將帶來國債投資技術的不斷提高與投資戰略的多元化，並由此促使國債市場發生質的飛躍和量的拓展。再次，要允許國外投資者持有壹定比例的國債。這既是充分利用國際資源的要求，同時也可以拓展國債的發展空間。?
(三)積極培育和完善國債市場。?
國債市場包括壹級市場和二級市場兩個組成部分，壹級市場是國債發行市場，二級市場是國債流通市場，壹、二級市場應協調發展。?
1.進壹步探索和完善國債的市場化發行方式。我國恢復國債發行之初，采取的是行政分配方式。1991年試行國債承購包銷方式，隨後於1993年建立了國債壹級自營商制度。1996年開始全面試行國債招標發行方式，向市場化方面邁出了可喜的壹步。我們應繼續堅持國債的市場化發行方向，並進壹步探索和完善國債的市場化發行制度。發行程序應規範化，發行時間應固定並提前公布，以利於購買主體靈活按排資金。並且應改革現行的壹年壹次發行、發行時間很長的作法，實行多次、均勻分布的發行方法，減少發債行為對社會資金流動的沖擊。?
2.規範、發展場外市場，逐步建立起以場外市場為主，場內市場為輔的國債市場結構。國債場外市場的重要性是由國債的性質決定的，國債不同於股票，其價格波動比較平穩，買賣差價較小，投資性遠低於股票。因此，國債市場更大程度上是壹種利率與資金市場。這本身決定國債沒有必要象股票壹樣主要集中到交易所內公開競價交易。而且由於國債交易數量巨大，交易所系統也無法滿足此要求。我國國債流通雖然是從場外市場起步，但由於缺乏統壹的托管體系，監管不嚴，導致風險較大。場外市場也因此停滯，幾近乎名存實亡。目前場內市場的交易量還占我國國債交易量的95%以上。這與國外發達國家恰恰相反。場內市場不可能長期取代場外市場，場外市場的滯後必將阻礙國債市場的進壹步發展，發展我國國債場外市場，關鍵是加強制度和法制建設。?
3.加強國債市場基礎設施建設。目前，我國國債市場基礎設施建設相對滯後，市場分割，尚未建立壹個全國統壹的國債托管結構體系，缺乏壹個高效的市場信息傳遞和統計監督系統，導致市場潛在風險較大，也降低了市場運作效率。為此，我們應進壹步建立、健全政策法規，同時，加速統壹國債托管結算體系，並以此為突破口，促進市場基礎設施建設，以保障國債市場健康、有序發展。?
4.大力培育投資者。因為機構投資者的積極參與能使國債市場長期穩定地成為聯系儲蓄和國債投資之間的橋梁，使個人購買與集中性、批量性的國債購買協調銜接起來，活躍了交易，促進了流通，機構投資者確實是以提高流通性為目標的完善的國債市場不可缺少的。?
(四)調整國債利率，逐步實現國債利率市場化。?
利率作為宏觀調控的重要手段之壹，不同的利率水平與結構對經濟運行產生著不同的影響。比如，利率水平高對經濟具有緊縮效應，利率水平低對經濟具有擴張效應。因此，在經濟高漲繁榮期提高利率水平，在蕭條期降低利率水平。?
隨著我國商業銀行化過程的逐步完成，根據經濟發展狀況和資金 市場情況來決定債券利率水平，改變過去國債利率唯壹依據銀行存款利率來決定債券利率的確定方法，逐步實現國債利率市場化創造了條件。?
調整、建立合理的國債利率結構，必須適當提高長期國債利率，理順國債期限結構和利率結構的關系；國債利率的確定除參考依據銀行存款利率外，還應考慮通貨膨脹率、市場利率的發展趨勢、投資者的投資偏好等。?
隨著國債市場的完善和發展，國債利率才有可能逐步實現市場化。如：1996年4月，中央銀行開始運用公開市場業務操作，以國債回購交易收益率競爭指標的形式，向14家商業銀行總行購買了2.9億元面值的國債，這說明貨幣政策市場化執行方式已經正式開始，也說明中央銀行在宏觀調控上為逐步實現和運用市場化開始創造條件。只有中央銀行通過國債市場開展公開市場業務操作，利用國債交易吞吐基礎貨幣，向社會釋放調整利率的信號，改變原來傳統性的由行政依據銀行存款利率規定利率的辦法，實現利率市場化，同時註意防止利率自由化。?
(五)加強國債的使用管理，註重直接經濟效益和間接經濟效益的結合。?
國債的不同使用方向、方式、效益，對於平衡財政預算有著特別重要的影響。因此，我們必須糾正國債資金長期以來使用方向不明確、使用方式不規範、效益無法考核等不符合經濟科學規律的做法。國債作為國家財政信用資金，其使用要由國家統壹安排，先從大處做新的發展戰略性安排，如：調整產業結構、加強基礎設施建設、調節經濟的平衡發展程度，增加對西部經濟發展的投入與國有企業的投入等。並且加強投入後的管理。再做具體調配。隨著國債依存度的不斷提高，我們應更好地加強國債的使用管理，做好財政信用預算管理(亦稱第二預算)，增強國債資金投向和用途的透明度，在復式預算中明確債務收入的使用方向和數量，真正做到專款專用，建立和完善基本建設支出的預算編制制度，投資項目的概算、預算、決算與財務報表審核制度，以及投資效益跟蹤分析報告制度等。?
在國債使用上，還要註重直接經濟效益和間接社會效益的結合。要重視社會效益，積極發展公益事業和基礎設施建設，優化經濟結構，努力改善經濟發展的硬環境。以此來增加稅收總量，改善財政狀況。根據我國目前的情況，國債資金的使用效益要從以下幾方面進行考核和評價：?
1.整體效益評價：從全部的國債使用情況來考核評價其使用效益；評價的依據是看國債的使用對國民經濟全局發展的作用。?
2.項目效益評價：科學合理安排好每壹項資金，落實到具體項目後對所投資具體項目的效益進行評價和考核。力求以盡可能少的投入取得盡可能大的效益。?
總之，既要考察整體效益，又要考核項目個體效益；既要算好大賬，也要算好細賬；既要重視當前，也要考慮長遠。加強國債的使用管理，爭取最大的微觀效益和宏觀效益，爭取最大的直接經濟效益和間接經濟效益的完善結合。?
(六)建立償債基金制度，實行還本付息分開的政策。?
償債基金(也稱減債基金)是由國家財政預算為償還國債而設置的專項基金，如何建立償債基金?問題的關鍵是解決償債資金的來源。壹般來說，建立償債基金來源的主要思路有：(1)根據國債“內生”效益原則與有償使用原則，應從國債資金投資的盈利性較高的項目中提取壹定比例的資金；(2)從與國債資金配套使用並且受益的地方政府所得收益中繳納適當比例的資金；(3)按照當年發行國債總額的壹定比例轉入；(4)根據各個時期經濟宏觀調控的需要，從預算資金中直接安排壹定比例的資金；(5)償債基金中的增值部分不斷滾存入償債基金之中。建立壹定規模的償債基金之後，還應進行科學有效的管理，如建立壹套行之有效的規章制度，使償債基金的正常運作有章可循並能健康順利發展。?
處理好債務利息支付的關系，實行還本與付息分開的政策。按照國際通行做法，國債付息納入經常性預算範圍，這樣，增加了債務負擔的透明度，既有利於增強調整支出結構的壓力，又有利於經常性支出內容的進壹步合理化。對國債償還的管理也更為便利，如：對債券本金可用償債基金償還，既可分期，也可到期壹次支付，還可以以舊換新，或者采用各種償還方式交替進行，以便於滿足各種投資者的多種還本要求，更有利於提高國債的吸引力。?
總之，作為國家的國債政策，它是壹個系統工程，其總的要求是必須服從國家改革、發展和穩定的大局；其具體要求則涉及到各個方面，必須考慮其功能作用的有效發揮以及政策的配套性、連續性。本文所提出政策選擇，就是基於上述總的要求和具體需要，但難免有缺陷之處。因此，國債政策必須放在整個國民經濟持續、快速、健康發展中不斷進行研究和運用，同時也必須隨著經濟社會發展的實際情況而及時加以修正和完善。