高晴
壹、緒論
加拿大豐富的自然資源對其經濟發展有著極為重要的意義。加拿大的礦產資源儲量尤為豐富，幾乎蘊藏著所有現代經濟發展所必需的礦產資源，是世界上主要的鎳、鋅、石棉生產國。雖然世界經濟近年有所衰退，但加拿大依然持續保持礦產品生產和出口的世界領先地位。根據2000年的統計數字，加拿大的鉀堿和鈾的產量居世界第壹；鎳和石棉的產量居世界第二；鈦、鋅、鎘、石膏、鉑產量居世界第三。2001年的金屬和礦產品產值達193億4千萬。近年來，曾被認為是廢棄地的加拿大大地盾地區如今則成為聚寶盆，許多主要的礦產都在此地被發現。如Voisey's灣礦區、Cheviot煤礦、Lac des lLes鉑金礦及在Sudbury盆地探明的銅礦和金礦、在Ekati、Diavik和斯耐普湖發現的鉆石礦等等。
由於豐富的礦產資源儲量，加拿大的礦業開發在社會經濟發展中占據了重要地位。統計數字表明：2001年的金屬、礦產生產總值350.08億元，占加拿大國民生產總值的3.73%，總出口額達474億元，占加拿大當年出口總額的12.8%，該年度礦業機構總數為908個，直接受雇人員達375 533人。
在過去的幾十年中，加拿大的礦業壹直呈良好的發展勢頭。隨著大規模探礦與開發，嚴重的環境問題開始浮出“水面”。在探礦階段，砍伐樹木、大興土木、道路建設是最常見的大規模開發活動之壹。燃料的使用常常導致對當地環境的影響。人類的活動諸如卡車、飛機的使用造成嚴重的噪音，同時也導致對生態環境的負面影響。勘探活動使用大量的潤滑油也會造成不同程度的環境破壞。如果上述活動發生在河湖周圍，由於鉆井而淤積的淤泥將會危及水環境。
礦產開采，壹般分為露天和地下兩種。露天開采造成的環境破壞首先是礦區周圍的生態環境在開采過程中被完全破壞；其次是酸排放問題，對所在地區的地下水位及水文地質有很大影響。在加拿大，礦業開發主要采用地下開采的方式。事實上，地下開采對環境的影響要遠遠小於露天開采，但它依然會對當地的地下水位及水文地質造成影響。與此同時，碾磨需要大量的能源，采煉導致大量的土地浪費，尾礦的堆積、冶煉、礦石焙燒及酸物排放等都會導致嚴重的環境問題。
薩德伯裏是典型的礦山城市。過去壹百多年的采礦、冶煉活動致使了這壹地區受到嚴重的汙染。20世紀70年代，薩德伯裏周圍1.95萬公頃的土地完全喪失了植被，6.43萬公頃的土地分布著稀疏的樺樹和枯草。薩德伯裏幾乎成為了荒蕪的“月球”，從遙遠的空中看這座城市，其黑色的斑痕依稀可見。
為確保礦山城市的可持續發展，加拿大政府制定了壹系列政策。無論任何部門和領域，凡是與礦山環境相關的問題都必須首先列入考慮範疇。
二、國家、地方政府及壹些組織***同致力於礦山環境保護工作
目前，中央及各級地方政府制定了壹系列的法律、法規。經過30多年的***同努力，許多相關政策相繼出臺。例如，中央政府制定的法規有：
1977年頒布並執行的金屬礦液體排放標準。該標準嚴格規定了新開、擴大礦區的壹系列有毒物質的排放標準。
現有礦山的液體排放控制導則。
旨在保護魚類及其生存水域的《漁業法》中，也有兩章與礦業有關。
《礦業法》。這是壹部由“北方礦業與發展部”頒布的非常重要的法案。該法案的第七部分詳細規定了礦業環境保護的具體要求。
所有的與礦業相關的組織如加拿大礦業協會、加拿大安全協會、加拿大環境內閣都制定了環境保護法律、法規，以保證工作的順利進行。其中，加拿大礦業協會是最具代表性的組織之壹。加拿大礦業協會的成員公司皆致力於可持續發展，具體體現在促進人類健康、自然環境改善及經濟繁榮。在所有權限中，除嚴格按照法律要求外，所有成員將積極應用技術及經濟手段，力求做到勘探、開采、加工制造和閉坑各個過程的環境保護。
為確保礦山公司嚴格執行環境標準，加拿大政府首先采用了ISO14001指導方針下的環境管理體系，要求各礦業公司首先解決其環境問題。其中包括管理準則、環境政策綜述及人員培訓。復墾與重建同時並舉以確保降低最終清理過程的成本。
除以上做法外，許多省還制定了自己的汙物排放導則。當然，這些導則必須是基於中央政府制定的相關政策的框架內，或比中央政府的法規更加嚴格、具體。
憑借水陸交通的強勁優勢，安大略省成為加拿大壹個重要的礦業省份。加拿大的許多工業集中在五大湖區。科爾本城位於尼亞加拉大瀑布區，自1918年便開始進行鎳的精煉加工，長期的精煉加工釋放了大量的汙染物，嚴重的汙染問題日益顯現，致使當地的土壤遭到了嚴重的破壞。這不僅引起了當地政府的關註，也引起了當地居民的憂慮。在這種情形下，地方政府制定頒布了壹系列相關的法規、條例，詳盡地規定了各項環保標準。如加拿大環境委員會於1999年頒布的加拿大環境質量導則，明確地規定了空氣質量、飲用水標準、娛樂區用水質量標準；水質量導則草案旨在保護水生物及農業水產品；沈澱物質量導則同樣提出保護水生物的問題。此外，還有旨在保護環境和人類健康的土壤質量導則、保護水生物區的野生動植物的加拿大紙漿排放規定。
1994年7月，能源與環境保護部頒布了水管理政策、指導方針、省水質量目標，其中詳細規定了地表水和地下水的質量。此外，還出臺了安省飲用水標準和水井及地下水供應標準。
《礦業法》是壹部與礦業環境保護密切相關的關鍵性的法案。這是由安省北方礦業及發展部制訂的，先後經過20余次的修訂。該法案旨在鼓勵探礦、勘察以促進礦業資源開發、復墾，盡可能減少這些活動對於公眾健康和環境的影響。於1991年公布並於2000年6月30日修訂的《礦業法》的第七章主要涉及安省的采礦及礦山復墾。第七章中明確指出：
所有老礦和新礦的擁有者都必須提交復墾計劃，該復墾計劃必須明確財政保證，明確在復墾時所采取的辦法、計劃及費用。所有的復墾計劃依照環境法案都必須由環境部環境登記處公布。
復墾計劃審計以確保所要求的內容能夠達到。
如果所有的要求都能夠達到，礦山復墾協會將在45天之內簽發批準復墾計劃。
為達到可持續發展的目標，加拿大中央政府於1995年1月19日頒布了加拿大環境評估法案。與此同時，安省也根據自身的特殊情況制訂了壹系列補充條款，用以補充中央政府的法規，使之更加適應地方的具體形勢，涵蓋更多具體的情況。
除以上的法規、條例以外，壹些非政府組織還制定了諸如“環境影響評估”等規程以幫助客戶和評估員規劃、執行及解釋環境評估結果。
三、法規制定全面，每壹階段都有章可尋
環境法案、法規和導則幾乎涵蓋了所有相關的領域並且非常詳盡、具體。例如：
加拿大環境質量導則
加拿大安全協會769號文件
環境治理評估
水質量管理
安省飲用水標準
安省水井及地下水供應
安省汙染區取樣及分析方法
環境保護法
安省水資源法
汙染區應用環境導則
從地下水到空氣質量，從實地評估到露天礦的復墾，幾乎包括所有方面。
從采礦開始到最後的復墾，都有相應的法規、條例及導則。例如，在開采之前，礦業公司首先要進行環境評估。整個評估過程涉及許多方面，如項目需要、資源管理、土地認領、空氣質量、尾礦渣、礦石、水源管理、環境汙染、淡水魚及其棲息地、海洋環境、海洋哺乳動物、陸地環境及野生動物、鳥類、土著居民區土地利用及歷史資源、就業及行業、家庭和社區生活、公***服務及環境管理、可持續發展等等。
在環境評估後，礦業公司將依據評估結果提取壹定比例的基金以便今後的土地復墾。這種財政保證可以是現金、指定銀行開具的信用證、保險公司依據保險條款簽發的忠實保險、所得稅條款中規定的礦山復墾信托、其他形式的公司證券及其擔保，包括資產抵押、償債基金等等。
在整個開發過程中，環境審核是非常必要的。這樣，礦山公司可以及時地發現所存在的環境問題並迅速地加以解決。
環境保護工作是貫穿整個采礦過程的。通常情況下，礦業公司自身會在采礦過程中進行土地復墾工作。在準備復墾時，他們必須使其礦井情況達到礦業法第七章中所規定的相關的標準。與此同時，復墾還應該有幾個優先原則：
（1）保護公***健康和安全；
（2）減輕環境破壞；
（3）在恢復原貌或可接受的變化下，合理、有效地利用土地；
（4）考慮與周圍環境的和諧統壹。
四、制訂的法規既詳盡又有壹定的靈活性
加拿大壹直致力於發展經濟與保護環境並舉。1980年世界環境發展委員會將目光投向公眾所關心的促進可持續發展的政策及實踐活動。可持續發展旨在滿足現在的需要而不危及子孫後代的需求。加拿大政府制定了可持續發展目標，並且為之積極地努力。
環境評估是壹項幫助政策制訂者達到可持續發展目標的有利工具。它為確定提議項目的環境影響提供了壹系列的辦法。通過分析尚未出現的環境影響，決策者可以及時地修改計劃以便盡可能地減少或消除這種影響。加拿大政府於1974年開始采用環境影響評估作為壹種規劃工具，以預測可能的環境影響，便於政府政策的制定。
1987年，中央政府就中央的環境評估程序進行了廣泛的咨詢。參與者呼籲可解釋的、行政性的簡單的評估程序應該是基於法律的基礎上，具有實施性、高效、公正、公開的特點。與此同時，世界環境發展委員會也在推動並關註著公眾對加拿大環境評估方法的要求。該委員會指出：如果將環境評估立法，該評估將更加有效。
此外，人們開始越來越清楚地意識到，中央政府及省政府的環境評估應更加壹致、和諧。沒有緊密的合作，項目評估工作會因此而導致不必要的重復、混亂和項目各方更多的投入。
1990年，政府環境部頒布了壹攬子的改革措施，其中包括新的環境評估法、新政策和項目計劃的環境評估辦法以支持環境評估程序的公眾參與。1992年6月，在全國性的征詢意見和議會聽證之後，C-13法案，也就是加拿大環境評估法案獲得了政府的批準，並於1995年1月19日公布。該法案制定了項目環境評估的責任及程序，該法案規定了清晰、和諧的程序，為環境評估規定了明確的影響程度，使得相關機構能夠在其進行規劃的階段就能提早地估算出可能的環境影響。該法案的主要目標為：
確保項目在進行環評之前能夠仔細地考慮環境影響
（1）鼓勵環境評估在促進可持續發展方面發揮作用，以獲得健康發展的經濟和環境。
（2）確保所執行的項目不致引起明顯的環境影響。
（3）確保在環境評估過程中的公眾參與。
此外，加拿大還制定了環境評估方面詳盡的指導方針，諸如提早申請、自我評估、高效節約、公開參與等等。
除了詳盡的規定之外，壹些法規在執行過程中還有壹定的靈活性。前面提到的環境評估法，制定過程經過很長時間並且制定得非常詳盡，但依然有許多具體的情況在法案規章中不能涵蓋。例如在Timmins的3個廢棄礦，為防止尾渣的遺漏，在執行中就沒有遵循這個法案。根據北方礦業和發展部的建議，如果遵循該法案，那麽，對人員及財產將會造成不同的影響和傷害。主要表現在：
（1）在環境評估準備過程中土地整理工作滯後，將會導致水瀉漏和尾渣溢出危及大壩和溢洪道。
（2）水瀉漏和尾渣溢出的失控還可汙染周圍的水域及其生態環境，對人們的身體健康和財產造成威脅，並危及水生物棲息地。
因此，在以下情況下可以特殊處理：
（1）在ERG尾礦區，通過泄洪道將南部處置區的地表水長期排放到箭豬河，修復北部大壩和泄洪道以保證大壩的完整性，減少災害。
（2）至於Hollinger礦，開挖壹條壕溝以便長期排泄廢渣堆頂的廢水，以增強礦坡的穩定性。
（3）在Mcintyre礦區，修築壹條有浸透性的小徑以隔斷Mclntyre礦堆的廢渣的滑落；開鑿在兩個汙水坑中的廢渣。
同時，潛在的影響機構如自然資源部、環境部、Mattagami河保持機構、提門斯公司等在項目執行之前都應考慮這些因素。壹些專業工程師將執行分析和設計工作，建築工程師將參與監督、檢查工程進展。
五、公眾參與的重要性
公眾參與在環境政策的制定中占有非常重要的地位。傳統上，政府和企業***同致力於礦業實施標準和政策的制定。這使得民眾易於接受、理解壹些礦業的開采工作。Voisey s Bay是壹個非常典型的例子。該鎳銅礦位於北內撥拉多南部35公裏、奧施馬塞北79公裏的地區。該礦首次將從露天礦中開采3200萬噸的礦石，同時進壹步勘察出確切的地下礦石儲量，預計可開采量可另外追加11800萬。
該礦將在壹號礦區建壹個碾磨廠進行精加工，主要的廢棄物及另外壹些由露天礦及地下礦開采出的廢石將會被放置在兩個尾礦存放地中。這兩個存放地是由現存的湖泊改建的。這樣可以防止尾礦和廢石同時接觸空氣和水，避免酸的釋放。
該礦預備從愛德華灣通過水路將精煉礦石運輸到各地。由於船舶運輸，壹些環境影響因素未定，潛在的影響引起了公眾的關註。於是，於1997年的1月，該公司開始邀請各路專家進行環境評估，其中包括當地人的代表。該評估持續兩年多，耗資1600萬加元。中央、省政府及地方機構、因紐特人協會***同簽署了諒解備忘錄，提出了將考慮在該地區進行采礦項目可能產生的環境影響。在評估過程中，評估委員會盡可能地傾聽當地人的意見，當地人也盡可能地讓委員會了解更多的背景情況。有壹個例子很能說明這個問題：當地人提出了大量的統計數字並制作成錄像。在錄像中，當地人介紹了他們的生活情況，他們貧窮的生活、文化的巨變，此外，還有他們的知識、資源及他們對土地的依賴，同時，還表達了他們對壹切變化可能帶來的恐懼。這個錄像使委員會許多成員都感動得潸然淚下。委員會認識到土地對當地人是多麽重要。最終，他們決定在項目進行的每個過程中壹定要考慮到其對當地的影響，與當地人協商。
另壹個例子是安省可而本城的災害評估。在該項目中，加拿大最大的英科公司是承擔者。其他參與者包括壹個環境公司、尼亞加拉地區公***健康部，另外還有該地區的財產擁有者。此外，市政委員會還成立了公眾聯絡委員會聽取公眾意見、通知公眾、通報英科和環境部的工作情況並進行壹些具體的環境檢測工作。
顯而易見，在礦山環境整治項目中，公眾參與是壹個非常重要的因素。
六、全社會對礦業環境的日益關註
1.中央、地方政府各部門對環境問題的關註
最早的開采活動通常是露天開采。現在，經過多年的土地復墾，在礦山名城薩地伯裏還依稀可見當年露天開采的痕跡。薩地伯裏始建於19世紀末，隨著礦業資源的開發而迅速發展。正如許多北方的礦業城市壹樣，該城市的居民也因作為礦業城市備受影響。在當時發現了銅礦和世界第壹大的鎳礦之後，壹些礦業公司的開采使得該地區成為酸汙染嚴重地區。任何壹種植物在接近酸氣汙染區後都會枯萎並死去。到20世紀70年代，1.95萬公頃該城市周圍地區完全沒有了植物，另外6.43萬公頃土地稀落地分布著樺木和矮小的叢生植物。該城市變成了汙染極為嚴重的城市。
盡管當地居民從沒有停止過土地復墾的鬥爭，真正有效的法案是首先由市政府頒布的。1967年，安省政府通過了空氣汙染法案，嚴格控制英科和Falconbridge這兩個該市主要的公司。盡管這兩個公司改進了他們的加工程序，但問題依然存在。至1970年，二氧化硫的排放量超過了政府規定的231倍，該城市的空氣指數是省政府規定的3倍。最終，政府要求礦業公司負起責任。另壹方面，安省自然資源部邀請了這個領域的所有專家壹起解決環境汙染問題。同時，市政府也熱烈歡迎自然資源部的革新建議。最終，壹個由各路專家和組織構成的薩地伯裏綠化組織成立了。從此，來自各路的專家參與到土地復墾項目中來。1100多萬棵樹木開始拔地而起，而且這個數目還在不斷增加。
在地方政府、自然資源部以及當地人民的***同努力下，薩地伯裏在30年後的今天重新煥發了生機。今天的薩地伯裏的山谷蔥綠、牧場肥美、空氣清新，魚兒暢遊在清澈的水中，樹木掩映著清澈的小溪。薩地伯裏的事實表明政府的重視在環境保護中起到至關重要的作用。
2.當地居民的關註
礦山城市薩地伯裏的居民深受環境破壞之苦，決心下大力量進行治理。壹支由學生、失業工人、當地居民和各個領域的人們組成的大軍參與到治理工作中。大家有壹個***同的目標，那就是盡快地拯救被破壞殆盡的環境。許多誌願者參與到種樹的行列中。自1970年始，1100多萬株樹苗被種植在荒坡上。今天到這裏參觀的人們無法想像過去幾十年前發生的故事。曾經被8.4萬多公頃的荒野覆蓋的廣袤土地今天重又煥發了生機。經過30多年的治理，壹個嶄新的綠色的薩地伯裏出現在人們的面前。
科爾波恩城位於尼亞加拉瀑布區，它也面臨著同樣的問題。自1918年，英科公司開始在這裏建立鎳礦精煉廠。歷史上長期的精煉過程造成了這壹地區土壤的嚴重汙染。當地居民成立了公眾聯絡委員會，代表大家的利益要求英科和環境部組織壹個環境評估，具體評估由於英科公司精煉廠導致的汙染。根據當地居民的要求，整個評估包括：
·評估由於化學汙染對人類健康和環境的影響，建立壹個科學的模式計算出該地區土壤治理導則，保護人類和環境的健康發展。
·制定具體減少環境汙染的措施。由於整個社會要求礦山企業在探礦和開發過程中都要考慮到環境和社會的需要，以更負責任的方式進行采礦。現在，環境問題已經引起各階層人士越來越多的關註。在采礦之前，人們首先要進行環境評估，以便於礦山擁有者能夠改變或保持其應該遵循的標準。
3.企業的關註
環境保護日益成為礦業公司開發新的礦山的真正動力。礦山公司自身也開始對環境保護工作給予了更多的關註。如英科公司最近在Voisey s灣發現了壹個大的鎳礦並準備開采。在開采之前，英科公司邀請部分專家進行環境評估，以保證所有可能的環境影響和治理工作都預先得到考慮，以期在以後的開發中，所有問題都會在控制之下。
近幾十年，越來越多的環境公司開始出現。如於1972年成立於Nova Scotia的JW環境公司。壹開始，其業務範圍包括原料測試、爆破監測、采礦和建築監查。20世紀80年代早期，JW開始卷入環境業務，壹開始是水生物科學及生物學，而後專著於環境工程。今天，環境工程業務占據了公司總業務的75%，卓越的成就使得這個年輕的公司成為擁有36個分公司、躍居加拿大第五位的環境公司，業務遍及北美及全世界。
這些環境公司除進行自身的業務外，還開展了合作培訓項目。上面提及的JW環境公司就與約克大學***同成立了培訓學院，在健康、安全、環境和災害管理方面提供高水平的培訓。該培訓學院吸引了大批有經驗的管理專才，形成壹支具有豐富經驗和專業技能的培訓隊伍，培訓內容包括環境管理體系、環境評估、ISO14001、9001:2000及汙染防治。他們每年為全世界許多相關行業的人員提供培訓，其中也包括中國。同時，還協助其他許多組織完善其ISO 14001環境管理系統。
七、對中國的建議
縱覽加拿大的礦業環境保護工作，相比較可看出中國礦業開發的壹些問題。建議中國應該在以下幾方面引起重視：
1.政策建設
土地復墾在中國已有幾十年的歷史，但依舊是壹個新興的事業。在長期的無序開采之後，中國面臨著嚴重的環境問題。土地侵蝕和沙漠化嚴重地威脅著有限的土地。近幾年，隨著農地的減少和氣候的日益惡化，中國政府開始對環境保護工作，特別是礦業環境的保護和土地復墾工作給予了更多的關註，但在許多地方和不同環節，缺少壹系列的環境保護政策依然是個主要問題，這在壹定程度上嚴重地阻礙了環境保護工作。當地方政府開始強調環境保護工作時，他們發現沒有現成的法規、條例和導則可以遵循。所以，當前該領域的壹個緊迫問題是政策建設。
2.公眾參與
由於歷史原因，中國不像加拿大壹樣有公眾參與的慣例。在加拿大，由於歷史的教訓，他們非常珍惜公眾參與。如吉姆灣水電站項目的環境影響評估。開始，他們沒有預測到該項目對當地居民的影響。另壹方面，在波佛特海氫化合物的生產及運輸項目以及諾曼油井開發項目中，當地居民的參與在環境影響評估中都發揮了作用。所有成功的經驗和失敗的教訓使得他們認識到公眾參與的重要性。現在，無論在礦業開發項目進行的任何階段，公眾參與都是整個環節中必不可少的壹步。
在中國，環境保護是壹個嶄新的事業，必須被公眾理解和接受。公眾參與是獲得良好成效的好辦法。沒有公眾的參與，環境保護工作不可能有效地進行。
3.專業隊伍培訓
由於環境保護對於中國是壹個嶄新的概念，迄今在執行過程中還沒有壹只訓練有素的隊伍。環境評估就是要事先考慮潛在的環境影響。環境評估目前在100多個國家實行。但在中國，許多礦業項目的環境評估只是流於形式。中國目前所面臨的問題就是盡快建立壹只專業技術隊伍。其培訓的內容應包括環境稽查、環境管理系統及許多當今使用的必要技術。這些專業人員不僅需要了解先進的環境管理技術，而且能夠帶領當地居民了解更多這方面的知識。他們是環境保護過程的關鍵環節。
4.加強可持續發展概念的宣傳
可持續發展的理念在礦業環境領域受到了廣泛的關註。中國政府在10年前就已開始倡導可持續發展。用有限的土地養活世界1/4的人口，土地的保護及復墾工作變得至關重要。由於許多地方領導特別是貧困地區的領導更加關註經濟發展，從而忽略了環境保護工作。這種短視嚴重地影響了當前甚至今後的環境保護。這就是為什麽在我國政府倡導環境保護多年後的今天，我們依然只見到很小的成效。因此，大力宣傳可持續發展理念，倡導礦山復墾和環境保護依然是中國現在面臨的主要任務。中國依然有很長的路要走。