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基礎設施和公用事業特許經營管理辦法新聞發布會

065438+2005年5月5日上午9:30,國家發展和改革委員會在國家發展和改革委員會中央附樓三樓會議室召開新聞發布會,主題為《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。國家發展改革委有關負責同誌出席發布會,並回答記者提問。

以下是會議記錄:

李樸民:

記者朋友們,早上好!歡迎參加國家發展改革委例行新聞發布會。在今天的發布會上,我和法規司司長李康先生將介紹《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》,並回答大家的提問。現在,我簡單介紹壹下壹些大概情況。

基礎設施和公用事業特許經營是壹項重要的改革和制度創新,有利於擴大民間投資,激發社會活力,增加公共產品和服務的供給。從1984開始,深圳沙角B電廠實行特許經營,基礎設施和公用事業特許經營在我國已經進行了30多年。30年來,各地開展了大量特許經營項目,國務院有關部門和有關省市制定了60多部地方性法規、規章或規範性文件。

近年來,針對經濟下行壓力加大、傳統增長引擎下降的情況,國家積極采取有效措施,充分發揮投資在穩增長中的關鍵作用,促進經濟平穩健康發展。特別是去年以來,經國務院批準,國家發改委(NDRC)率先實施七大類投資項目和六大類消費項目,推出80個示範項目,鼓勵社會資本特別是民間投資參與建設和運營。有關地方還廣泛吸引社會投資,啟動了壹批政府和社會資本合作項目,取得了積極成效。

但在實踐中,有關方面特別是市場主體也反映了壹些亟待解決的問題,主要是:國家層面缺乏統壹的制度規範,民間投資權益保護機制不完善,行政審批程序繁瑣。這些問題影響了社會資本參與的積極性,制約了特許經營的健康發展。

黨中央、國務院對此高度重視。十八屆三中全會明確要求“制定非公有制企業進入特許經營領域的具體辦法”。國務院領導同誌多次作出重要批示,要求推廣項目融資、特許經營等模式,吸引更多社會資本參與建設和運營,積極推動相關立法,為鼓勵民間資本進入相關領域提供法律保障。

為落實黨中央、國務院要求,根據中央全面深化改革領導小組2015年改革工作要點、十二屆全國人大五年立法規劃和國務院立法規劃,國家發展改革委會同有關部門正在起草《特許經營基礎設施和公用事業法》。同時,考慮到促進民間投資、穩定經濟增長需求的緊迫性,按照應急優先的原則,我委會同財政部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、人民銀行共同起草了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》,經國務院第89次常務會議審議通過,於今年6月1日起施行。

《辦法》共8章60條,對基礎設施和公用事業特許經營的適用範圍、實施程序和政策支持等作了全面詳細的規定。主要內容包括以下五個方面:壹是確定適用領域。《辦法》明確規定,能源、交通、水利、環保、市政等基礎設施和公用事業領域實行特許經營。二是明確適用範圍。根據《辦法》,境內外法人或者其他組織可以通過公開競爭的方式,在壹定期限和範圍內參與基礎設施和公用事業的投資、建設和運營,並獲取收益。三是完善政策措施。《辦法》強調,為完善特許經營價格和收費機制,政府可按約定給予必要的財政補貼,簡化規劃選址、土地使用、項目審批等程序。四是加強融資支持。《辦法》提出,允許對特許經營項目開展預期收益質押貸款,鼓勵設立產業基金等形式的股份提供項目資本金,支持項目公司設立私募基金,發行項目收益票據、資產支持票據、企業債券、公司債券等拓寬融資渠道。政策性、開發性金融機構可提供差異化信貸支持,貸款期限最長可達30年。第五,嚴格績效監督。《辦法》明確規定,要嚴格履行合同,實施聯合懲戒,保護特許經營者合法權益,穩定市場預期,吸引和擴大社會有效投資。

《辦法》的出臺,是引導和規範基礎設施和公用事業特許經營、推進政府和社會資本合作的重要舉措,有利於維護民間資本投資權益,促進政府職能轉變,提高公共服務質量和效率,對穩增長、調結構、補短板、惠民生具有重要意義。下壹步,我委將會同有關部門抓好措施落實,並適時對各地落實情況進行監督檢查。

我在這裏簡單介紹壹下整體情況。接下來請提問。提問時只問壹個問題,請告知所代表的媒體。

中國經濟導報、中國發展網:

我想問阿利主任壹個問題。現在壹些民間投資反映特許經營項目實施周期長,需要政府的長期配合和支持。有時,政府不按照特許經營協議履行調價承諾,或者壹旦政府換屆或負責人變更,就可能對原特許經營協議進行調整或修改,甚至有的政府直接違約。《辦法》在這方面有哪些舉措?謝謝妳。

李康:

這位記者朋友提出的這個問題,確實是我們和有關部門在起草《特許經營管理辦法》過程中非常關心的。特許經營項目往往涉及投資金額大、周期長,涉及多個利益相關方,並與多個政府部門和壹些中介機構有關,因此需要政府長期穩定、可預期的合作和支持機制。

實踐中,有時確實會發生壹些地方政府和相關部門不按照特許經營協議履行調價承諾的情況。有些承諾挺好的,到時候給妳壹個利息保證。過了幾年,市長換了,主要負責人調整了,他們就不承認了。說不知道有這個協議,可能會導致需要對原來的特許經營協議進行修改和調整,有的政府直接違約,翻臉不認人。這種情況確實存在,我們需要在立法中重點解決。所以我們認為特許經營本身的核心是政府和社會之間的協商和協議,承擔風險,長期合作,發揮各自的長處,提供高質量的公共產品和服務。從這個意義上說,政府的誠信表現非常重要,對保護投資者權益、穩定特許經營預期、持續保障公共產品和服務供給非常重要。

因此,《辦法》試圖在三個方面做出制度安排:壹是強調雙方協商合作。《辦法》第四條將“轉變政府職能,加強政府與社會資本的協商合作”作為實施特許經營的四項原則之壹。18條進壹步明確規定,政府應當與依法選定的特許經營者簽訂特許經營協議,通過協議約定各方的權利和義務。在協議中預先規定政府有什麽責任,能做什麽,不能做什麽,這是壹個很重要的要求。同時,第三十七條規定,協議內容確需變更的,應當在協商壹致的基礎上簽訂補充協議。有時業務流程中存在壹些不可預測的因素,需要對協議的個別條款進行補充和調整,這也是合理的。需要強調的是,合議協商不能由雙方說了算,因為政府掌管公共資源,決定公共政策,不能壹覺得有必要就調整。這需要在《辦法》中予以明確。《辦法》關於爭議解決的第六章也強調,雙方應當平等協商,發揮專家和第三方機構的調解作用。《辦法》從原則、具體制度設計等方面體現了雙方的協商合作。

二是關於嚴格的政府履行義務。第二十六條規定,特許經營協議的當事人應當遵循誠實信用原則,按照約定全面履行義務。第21條規定,政府可以在防止類似競爭、提供財政補貼和支持基礎設施方面做出承諾。第三十四條還規定,政府應當按照約定嚴格履行相關義務,為特許經營者提供便利和支持,並特別強調行政區劃調整、政府換屆、部門調整、責任人變更不得影響特許經營協議的履行。原來我們還在琢磨,這個要求挺尖銳的,立法條文壹般不會這麽寫。但考慮到立法要解決問題,我們與有關部門商量,在《辦法》中增加了這樣壹個條款。行政區劃調整和負責人變更不能作為補充變更、調整或者廢止特許經營協議的理由和依據。

三是明確政府違約責任。政府不僅是公權力的執行者,而且妳的政府說了算。如果它違約,不按照雙方事先達成的協議履行承諾,那也要怪妳。《辦法》第二十六條明確要求政府未履行特許經營協議約定的義務或者未達到約定要求的,應當按照約定繼續履行、采取補救措施或者賠償損失。

總之,《辦法》試圖通過上述壹系列規定和制度安排,增強政府的績效意識,約束政府的公權,營造良好的投資環境,以期撬動社會投資,激發社會創新創造活力,增加公共產品和服務供給。謝謝妳。

光明日報:

剛才我們談到了加強政府和社會資本的協商合作。我們也知道國家最近出臺了PPP相關的文件,各個地方也在探索PPP。想問壹下PPP和這次公布的相關內容有什麽關系?謝謝妳。

李康:

很多方面關註特許經營與PPP的關系。在這裏,我很樂意和大家分享我的壹些初步認識。事實上,政府與社會資本的合作,即所謂的PPP,有著廣泛的範圍和內涵。我們也做了很多研究,包括國內外的壹些立法案例,以及國內的壹些實踐。PPP又叫公私合作,包括特許經營、股權合作和政府購買服務。例如,英國出售了壹些合資企業和國有企業的股份,特別是壹些專家也將所謂的私有化視為公私合作的壹個特定類別。我們研究了許多國際組織和國家的案例,包括聯合國貿易法委員會、歐洲、日本、韓國等。,並且發現PPP主要是在基礎設施和所謂的公共建設領域實施和完成,具體來說就是通過特許經營的方式。據世界銀行不完全統計,自20世紀90年代以來,中國在交通、能源、市政等領域共組織了1,000多個特許經營項目。據初步統計,我國城市汙水處理和公共水務項目分別有42%和20%是特許經營。

因此,在《辦法》頒布後,壹些業內專家認為《辦法》是推廣PPP模式的重要制度設計,因此認為它是PPP的基本法。這個我不做評論。《辦法》之所以采用特許經營而非PPP的概念,我認為有幾個基本考慮:第壹,調整範圍比較明確。因為基礎設施和公用事業特許經營的內涵和外延相對容易把握。《辦法》第二條根據促進民間投資的重點領域規定了適用範圍,第三條參照國內外相關規定對特許經營進行了界定,第五條梳理和總結實踐做法,規定了特許經營的基本模式。我理解這和政府購買服務、股權合作的性質和內涵是不壹樣的。

第二,容易讓各方理解和接受。因為特許經營的概念在中國已經用了幾十年了,就像剛才秘書長介紹的,特許經營的概念從上世紀80年代開始就基本用在了中國的實踐中。國務院有關部門和各省市出臺了大量關於特許經營的地方性法規、規章和規範性文件,都使用了特許經營的概念。因此,繼續使用這壹術語有利於保持政策和制度的連續性,有利於政策和制度的實施。

第三,符合國際慣例。PPP是公私合作的總稱和概括。我剛才也說了,私有化和民營化都是公私合營,國際上也缺乏統壹權威的認識。對於規範的具體範圍也有壹些爭議。因此,在起草《辦法》的過程中,我們結合我國的實踐,參考外國和國際組織的立法慣例,提出了這樣壹個名稱。例如,聯合國貿易委員會的《基礎設施私人融資示範法》、歐洲聯盟關於授予特許經營合同程序的指令明確使用了特許經營壹詞、俄羅斯的聯邦特許經營法和蒙古的特許經營法。所以我想向您介紹壹下中國特許經營的概念和術語。謝謝妳。

李樸民:

我也想向記者朋友們介紹壹下國家發改委在推進PPP方面的壹些工作和成果。根據國務院要求,去年下半年以來,國家發改委迅速行動,積極推進PPP模式,主要體現在四個方面:

壹是在《關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》文件中,單獨壹部分對建立健全PPP模式推廣機制提出了明確要求。這份文件也首次以國務院文件的名義系統闡述了PPP模式的實施。二是為加強對PPP模式的規範引導,促進PPP項目順利實施,國家發改委發布了《政府和社會資本合作指導意見》,從適用領域、操作流程、操作規範等方面對PPP項目建設提出了規範要求。第三,為有效解決各地反映的對期限和適用成本相匹配的PPP項目缺乏金融支持的問題,國家發展改革委和國家開發銀行聯合發布《關於推進開發性金融支持政府和社會資本合作的通知》,提出國家開發銀行以優惠利率對PPP項目提供差別化信貸政策,貸款期限最長可達30年。四是為做好PPP項目推進工作,鼓勵和引導社會投資,國家發展改革委印發了《關於進壹步做好政府和社會資本合作項目推進工作的通知》,及時匯總各地推進的項目,建立了國家發展改革委PPP項目庫,並在委網站開設專欄公開發布項目信息,協助各地加大宣傳力度,從更大範圍引導社會投資。

在各有關方面和地方的共同努力下,PPP模式的推廣工作取得了積極進展。當初我向大家介紹,去年啟動了80個首批投資項目,鼓勵社會資本參與,目前這些項目進展順利。下壹步,發改委將主要開展兩方面工作:壹方面抓緊組織實施《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》,另壹方面發布PPP典型案例,加強案例指導。

中央人民廣播電臺經濟之聲:

目前很多地方反映民間投資願意參與基礎設施和公用事業特許經營,但缺乏行動,有觀望情緒。《辦法》中有沒有支持和鼓勵民間投資特許經營的措施?謝謝妳。

李康:

妳說的這個問題也是我們經常聽到的。很多民間資本和企業家反映有“三門”現象,即“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”。我們在這個《辦法》中也在嘗試解決這個問題,我們采取了三個具體措施。

壹是加強合法權益保護。《辦法》第四條規定的特許經營四項原則中,有兩項特別強調“發揮社會資本在融資、專業、技術和管理方面的優勢,提高公共服務質量和效率”和“保護社會資本合法權益,確保特許經營的連續性和穩定性”。事實上,民間資本和市場參與者都非常希望國務院有關部門采取壹致行動,從壹開始就明確特許的民間資本是受法律保護的。我們委托全國工商聯征求市場主體特別是民間資本意見的時候,他們也呼籲把這個原則寫進立法。所以我覺得這很重要,不僅是壹個原則,更是壹個具體的行動。同時,《辦法》第二十七條明確規定,任何單位和個人不得幹涉特許經營者的合法經營活動。第36條、第38條、第40條分別規定了特許經營者有獲得補償的權利和優先續約權。

第二,加強融資服務創新。基礎設施投資周期長、風險高,涉及金額巨大,需要金融機構的大力支持和配合。《辦法》第17、23、24條提出了壹些具體的融資政策。17條第壹款規定,鼓勵金融機構與參與競爭的法人或者其他組織制定投融資計劃。第二十三條規定創新信貸方式和信貸政策,鼓勵創新金融服務,對特許經營項目給予差異化信貸支持,探索利用項目預期收益質押貸款,支持將相關收益作為還款來源。第二十四條規定,支持特許經營項目的證券融資,通過設立產業基金等方式提供特許經營項目資金。並鼓勵特許經營項目通過設立私募股權基金、引入戰略投資者以及發行公司債券、項目收益債券、企業債券和非金融企業債券融資工具等方式拓寬融資渠道。這些融資支持政策是國務院有關部門相關政策的細化和總結。我們在與人民銀行、銀監會等部門溝通時,都非常重視和支持,希望在《辦法》中體現和固化融資支持相關的措施。第三,加強政府投資支持。為充分發揮政府投資的引導和帶動作用,《辦法》第二十五條規定,縣級以上人民政府有關部門可以探索與金融機構設立基礎設施和公用事業特許經營引導基金,通過投資補助、財政補貼、貸款貼息等不同方式,支持相關特許經營項目的建設和運營。

中國招標周刊:

《辦法》的出臺將對中國金融改革產生怎樣的影響?該《辦法》頒布後對緩解中小企業融資難將起到什麽作用?謝謝妳

李樸民:

為了緩解中小企業特別是小微企業融資難、貴的問題,國家采取了壹系列措施。我認為通過這個《辦法》的出臺,可以調動各方面的資金參與基礎設施和公用事業的建設。這不僅是政府的工作,也是全社會的工作,尤其是壹些企業。該《辦法》的出臺,將對改善中小企業特別是小微企業融資困難起到壹定的作用。謝謝妳。

中國產經新聞:

在鼓勵社會投資方面,國家多次強調要轉變政府職能,優化行政審批流程。請問特許經營過程中會不會增加新的行政審批事項?謝謝妳。

李康:

在我們調研論證的過程中,包括配合相關部門發布,市場參與者對特許經營項目涉及環節多、審批周期長、程序繁瑣等問題反映強烈。去年我們做了壹個調查,某水企反映壹個汙水處理特許經營項目,歷時壹年半,蓋了160多個章,才最終開工。這些行政審批構成了所謂的“玻璃門”,影響了民間投資的進入。為減輕加盟商負擔,確保項目盡快落地,促進政府職能轉變,《辦法》把握了壹個非常重要的出發點和落腳點,即不給市場主體增加任何行政審批程序或審批環節,進行了重要的制度創新。

《辦法》特別強調,不得以特許經營的名義非法增加行政審批,同時進壹步簡化和優化審批流程,嚴格控制審批環節,主要體現在三個方面:壹是通過加強部門協調,增強合力。特許經營涉及到很多法律法規,也涉及到很多部門的審批職責。因此,《辦法》做出了重要創新,強調建立協調機制,特許經營項目的審查必須依靠部門協調機制,加快項目實施。第八條規定,地方政府應當建立各部門參與的特許經營部門協調機制,負責協調相關政策措施,組織協調特許經營項目的實施和監督管理。第13條規定,項目提出部門應當依托本級人民政府建立的部門協調機制,會同其他部門共同審查實施方案。所有部門都非常支持和配合。二是通過簡化審核內容,避免重復審核。對依法需要辦理規劃選址、用地、項目審批手續的,《辦法》第二十二條特別規定,有關部門應當簡化審查內容、優化程序、縮短辦理時限,對本部門已出具書面審查意見的事項,不再重復審查。三是通過嚴格的法律控制,禁止新增行政審批。第四十二條明確規定,縣級以上人民政府及其有關部門依據法律、行政法規和國務院決定的行政審批項目對特許經營實施監督管理,不得以特許經營為名非法增加行政審批項目或者審批環節。謝謝妳。

中國新聞社:

請問,基礎設施和公用事業關系到廣大人民群眾的切身利益。隨著未來特許經營的發展,如果全部由社會資本建設和運營,如何保證這些公共服務和產品的質量和效率不會下降,如何保證公共利益和公共安全不會受到損害?謝謝妳。

李康:

這是壹個很現實的問題,地方在推廣過程中也確實出現過。實行特許經營後,資金進來了,投資、經營、管理、運營都由社會資本完成,減輕了壹些政府的負擔。久而久之,公共利益得不到保護,公共服務質量下降,甚至引發壹些群體性事件。需要強調的是,特許經營並沒有像負擔壹樣完全解除向市場和企業提供公共服務的義務,政府放棄。特許經營的根本目的是通過政府和社會資本的合作,為社會、市場主體和公眾提供優質高效的公共服務。

因此,《辦法》在保證特許經營者獲得合理收益的同時,從四個方面規定了公共利益的保障措施:壹是明確實施條件。10第九條對特許經營項目提出的標準設定了要求,規定相關部門在提出項目時應符合相關規劃,建設運營標準和監管要求應明確,並保證項目的完整性和連續性。項目實施方案還應包括基本經濟技術指標、投資回報計算、可行性分析等基本內容。第11、12條規定了特許經營的可行性評估,並引入了第三方評估機制。這是壹個非常具體且不可或缺的操作步驟。吸引民間投資並不是簡單的說妳可以進入這個領域競爭,而是從限制政府公權力的層面和角度來規範政府應該做什麽,如何實施特許經營,哪些項目和領域采取什麽方式和程序來開展特許經營。

第二,加強行政監督。《辦法》第41條規定了行業監督、成本監督、審計監督等行政監督手段。第四十三條規定,政府應當根據特許經營協議,定期對特許經營項目的建設和運營情況進行監測、分析和評估,確保公共服務和產品的質量和效率。

第三,加強社會監督。第43條規定,實施機構應當將公眾意見作為監測、分析和績效評估的重要內容。《辦法》第四十四條規定了公眾監督、投訴和提出意見建議的權利。第四十五條對政府和特許經營者分別規定了相應的信息披露義務。政府應及時披露與特許經營相關的政策、措施和監督機制,實施機構和特許經營者應披露特許經營項目的全過程信息,包括提供建設和運營標準、定期監測分析、績效評價和財務核算等。陽光是最好的防腐劑,在特許經營領域也是如此。我認為把所有與特許經營有關的政府信息,包括被特許人的投資、建設、經營信息,依法向社會公開,是壹個非常有力的措施,有利於社會公眾及時監督。

第四,完善保障機制。第46條規定了特許經營者無歧視地提供公共服務的義務。第40、48和52條規定了確保在特殊情況下穩定和持續提供公共產品或服務的措施。協議雙方發生爭議時,無論是政府還是特許經營者,都不能影響公眾正常獲得公共產品或服務。第47條還規定了緊急情況下的應急計劃保障。

總之,特許經營是向公眾提供產品和服務的機制的重要創新。政府作為公共服務的監管者和保障者的角色和責任始終存在。在保障公共服務持續穩定供給、維護公眾利益和安全方面,我們進壹步完善了體制機制。謝謝妳。