如何正確引導人民群眾有序參與政府信息公開工作

北京市建委張金南公布《中華人民共和國政府信息公開條例》，被視為繼《行政訴訟法》、《行政許可法》之後，政府改革的“第三次重大革命”。條例的實施，讓人民群眾切身感受到了政務公開的現實，政府信息公開得到了廣大人民群眾的高度認可。大多數人能夠正確參與政府信息公開工作，實現知情權、參與權和監督權。但也有壹些誤解需要澄清，否則會影響申請人對政府信息的知情權。在實踐中，人民群眾對政府信息公開存在幾個誤區:壹是對政府信息公開的主體認識錯誤。認為行政機關獲取的任何政府信息都是政府信息公開的義務主體。行政機關有公文歸檔和復印制度，所以某壹項政府信息可能由多個行政機關保管，比如上級機關對下級機關歸檔的信息、同級業務相關行政機關收到的轉發信息、行政機關蓋章的信息等。《規定》第17條規定:“行政機關制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關公開。”人民群眾應向政府信息制作機關提出申請。第二，對政府信息公開部門的職責有錯誤的理解。主要表現在申請人要求超出政府信息公開工作範圍。很多申請人把信息查詢當成投訴，或者要求信息公開部門做政策解答，甚至想通過信息公開的方式獲取壹些自己想要的數據。周漢華教授曾舉過壹個申請“下半年北京房地產走勢”信息的例子。要給這個趨勢，必須成立壹個項目負責人長期研究，行政機關不是科研單位。三是政府信息申請方式不當。申請人提交申請時，信息描述不準確或者過於籠統，致使行政機關無法答復或者無法全面答復的。四是對信息屬性的定義認識不清，沒有區分主動公開的信息和依申請公開的信息、可以公開的政府信息和不可以公開的政府信息、政府信息和非政府信息。比如利用行政權力的行為，就被視為政府信息。《規定》第二條強調，信息是“以壹定形式記錄和保存的”，沒有壹定形式作為載體，不能作為政府信息查詢。此外，申請人在申請信息時，應當考慮信息的公開受到《規定》第14條保密審查機制的限制。對於政府機構的內部信息和不確定問題的信息，是無法獲取的。申請人應當尊重行政機關的答復。第五，對政府信息公開的救濟制度存在錯誤理解。比如行政機關的“不予公開”答復，就被視為“行政不作為”。答案是“不予公開”，行政機關在程序上已經履行了政府信息公開的義務，“行政不作為”是指行政機關沒有履行法定職責。再比如，所有的信息公開行為都被視為可訴的行政行為。政府信息公開包括信息發布、評估、保密審查等多個環節，既包括具體行政行為，如受理和答復政府信息申請，也包括不產生實質性權利義務的行政事實行為，如在網上發布、上傳政府信息。行政事實行為不可訴。澄清以上誤區，有助於避免錯誤申請，降低民眾獲取政府信息的成本，更好地實現知情權。當然，為了保證人民群眾能夠真正享受到政府信息公開帶來的好處，還必須構建包括信息公開合作制度、信息公開救濟制度在內的配套機制，從人民群眾自身、行政機關、司法機關形成有序的政府信息公開秩序。首先，人民群眾要自覺有序地參與政府信息公開活動。民眾要轉變觀念，增強公民的主體意識，變被動為主動，與行政機關共享政府信息資源。過去，行政機關控制著信息資源，民眾是信息的被動接受者，而條例確定了行政機關主動公開信息的義務。《條例》第15條規定，政府信息行政機關應當“通過政府公報、政府網站、新聞發布會、報紙、廣播、電視以及其他便於公眾知曉的方式”主動公開信息。第16條規定:“各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，並提供相應的設施設備，方便公民、法人或者其他組織獲取政府信息。”人們可以通過多種渠道獲取信息，他們不必向行政機關的辦公室申請獲取信息。其次，信訪部門要配合政府信息公開部門，引導人民群眾有序參與信息查詢工作。說明信訪部門在引導民眾有序參與政府信息公開中作用有三個原因:壹是因為信訪制度是壹個比較成熟的制度，也受到民眾的信任，與政府信息公開部門同為政府窗口部門；二是因為實踐中大量的政府信息查詢都伴隨著信訪，政府信息的申請人也是信訪人；第三，因為政府信息的提供也有利於信訪問題的解決，所以政府信息公開和信訪問題的解決是相互支持的。比如在政策咨詢方面，在《政府信息公開條例》實施之前，基本靠信訪程序。再次，政府信息公開的窗口部門要建立溝通機制，引導人民群眾有序查詢政府信息。政府信息公開應當建立溝通機制，糾正溝通中的錯誤。“溝通”是信息公開行為區別於其他行政行為的壹大特征。《規定》規定了若幹溝通情形:變更、補充不明確的申請；征求第三方意見；糾正不準確的信息，並向上級行政機關和監察部門報告。政府信息公開是壹種服務行政。即使公民權利得以實現，溝通機制的建立也有助於塑造執政為民的政府形象。訴前溝通將避免正式救濟程序的啟動，以較小的成本實現政府信息知情權。如河南許昌縣謝某以行政不作為為由起訴許昌市發改委，原因是其向許昌市發改委索要生豬養殖相關信息時被拒絕。筆者認為這裏涉及到兩種溝通:壹種是申請的資料可能過於籠統，需要進壹步更正，需要溝通；壹是申請的信息可能還沒有數字化、系統化。如何回復？這也需要溝通。最後，政府信息救濟部門要引導人民群眾合理行使訴權，有序參與信息公開糾紛的解決。要向申請人明確政府信息公開有三種救濟機制:行政監督、行政復議和行政訴訟。其中，行政復議是上級行政機關監督下級行政機關的壹種形式，比法院更專業。比如，建委工程主管部門比人民法院更了解辦理施工許可的程序，房屋拆遷主管部門比人民法院更熟悉拆遷業務和相關規定。行政訴訟原則上只能審查具體行政行為的合法性，人民法院應當尊重行政機關的自由裁量權。因此，壹旦發生政府信息公開糾紛，救濟部門應引導當事人在行政監督、行政復議和行政訴訟中選擇最合適的救濟方式。政府信息公開是建設現代法治國家的必然要求。壹方面，政府信息公開是政務公開的重要舉措，對於塑造公開透明的政府形象至關重要。另壹方面，參與政府信息公開也彰顯了民眾的公民意識和公民素質。因此，人民群眾、行政機關和司法救濟機關應當有序地參與政府信息公開的過程，並以政府信息公開為契機，為建設和諧法治國家做出貢獻。