(壹)指導思想
充分理解和準確把握中央全面深化農村改革精神，按照加快構建以農民家庭經營為基礎、以合作聯合為紐帶、以社會化服務為支撐的立體復合型現代農業經營體系的要求，以保障國家糧食安全為目標，走生產技術先進、經營規模適度、市場競爭力強、生態環境可持續的中國特色新型農業現代化道路， 促進農業增效農民增收，堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權分離，引導土地經營權有序流轉，堅持家庭經營基礎地位，積極培育新型經營主體，發展多種形式適度規模經營，鞏固完善農村基本經營制度。 改革的方向要明確，步子要穩。既要加大政策扶持力度，加強典型示範引導，鼓勵農業經營體制機制創新，又要因地制宜，循序漸進。不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮，使農業適度規模經營發展適應城鎮化進程和農村勞動力轉移的規模，適應農業科技進步和生產手段的改進，適應農業社會化服務水平的提高，使農民積極參與土地流轉和規模經營。
(2)基本原則
——堅持農村土地集體所有制，穩定農民承包權，放開土地經營權，在家庭承包經營的基礎上，推動家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種經營方式發展。
——堅持以改革為動力，發揮農民積極性，鼓勵創新，支持基層先行先試，通過改革破解發展難題。
——堅持合法、自願、有償的原則，以農民為主體，政府支持引導，市場配置資源，土地經營權流轉不得違背承包農民意願，損害農民權益，不得改變土地用途，不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境。
——堅持適度規模經營，既註重提高土地經營規模，又防止土地過度集中，兼顧效率和公平，不斷提高勞動生產率、土地產出率和資源利用率，保障農業用地，重點支持發展糧食規模化生產。
第二，穩定和完善農村土地承包關系
(壹)完善土地承包經營權登記制度。
建立和完善土地承包經營權登記制度，包括承包取得權、登記權和證書證明權，是穩定農村土地承包關系，促進土地經營權流轉，發展適度規模經營的壹項重要基礎性工作。完善合同，完善登記簿，發放權屬證書，加強土地承包經營權物權保護，為開展土地流轉、調解土地糾紛、完善補貼政策、做好征地補償和抵押擔保提供了重要依據。建立完善土地承包經營權信息應用平臺，方便群眾查詢，有利於服務管理。土地承包經營權登記原則上確權到戶到地，在尊重農民意願的前提下，土地承包經營權也可以確權錯誤。切實維護婦女在土地承包中的權益。
(二)推進土地承包經營權確權登記頒證。
按照中央統壹部署、地方負總責的要求，在穩步擴大試點的基礎上，用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農民承包土地不準、不清等問題。工作中，各地要保持承包關系的穩定，以現有的承包臺賬、合同、證書為依據，確認承包土地的權屬；堅持依法規範運作，嚴格執行政策，按照規定的內容和程序開展工作；充分調動農民積極性，依靠村民民主協商，自主解決矛盾糾紛；從實際出發，在確認農村集體土地所有權的基礎上，以第二次全國土地調查成果為基礎，采用符合標準規範、農民認可的技術方法；堅持分級負責，強化縣鄉兩級責任，建立健全黨委政府統壹領導、部門密切配合、群眾廣泛參與的工作機制；科學制定工作計劃，明確時間表和路線圖，確保工作質量。相關部門要加強調查研究，提出可操作的政策建議和具體工作指導。土地承包經營權確權登記頒證經費納入地方財政預算，中央財政給予補助。
三、規範和引導農村土地經營權有序流轉
(1)鼓勵創新土地流轉形式。
鼓勵承包農戶依法通過轉包、租賃、互換、轉讓、入股等方式流轉承包土地。鼓勵有條件的地方制定配套政策，引導農民長期流轉承包土地，促進其轉移就業。鼓勵農民在自願的基礎上，通過互換、合並等方式解決承包地碎片化問題。在同等條件下，本集體經濟組織成員享有土地流轉的優先權。以流轉方式流轉承包地，原則上應當在本集體經濟組織成員之間進行，並須經發包方同意。以其他形式流通的，應當依法報用人單位備案。抓緊研究探索土地流轉中集體所有權、農民承包權、土地經營權的相互權利關系和具體實現形式。按照國家統壹部署，穩步推進土地經營權抵押擔保試點，研究制定統壹規範的實施辦法，探索建立抵押資產處置機制。
(2)嚴格規範土地流轉行為。
土地承包經營權屬於農民家庭。土地是否流轉，價格如何確定，形式如何選擇，應由承包農戶自己決定，流轉收益歸承包農戶所有。流轉期限由雙方在法律規定的範圍內協商確定。沒有農民的書面委托，農村基層組織無權以任何方式決定農民的承包地，更不能以少數服從多數的名義將全村、全組農民的承包地集中對外投資。防止少數基層幹部私下授受，謀取私利。嚴禁通過定任務、定目標或將出讓面積、出讓比例納入績效考核等方式推進土地出讓。
(3)加強土地流轉管理和服務。
有關部門要研究制定流轉市場運行規範，加快發展多種形式的土地經營權流轉市場。依托農村經營管理機構完善土地流轉服務平臺，健全縣鄉三級服務和管理網絡，建立土地流轉監測體系，為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢等服務。土地流轉服務主體可以開展信息溝通、委托流轉等服務，但禁止層層轉包從中牟利。土地流轉給非村(組)集體成員或者村(組)集體委托農民統壹組織流轉，使用集體資金改良土壤、提高地力的，可以向本集體經濟組織以外的流入方收取基礎設施使用費和土地流轉管理服務費，用於農田基本建設或者其他公益性支出。引導承包農戶與流入方簽訂書面流轉合同，使用全省統壹的合同示範文本。依法保護流入方的土地經營權益，流轉合同期滿後，流入方在同等條件下可優先續約。加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁制度建設，完善糾紛調解機制，妥善解決土地承包經營流轉糾紛。
(4)合理確定土地經營規模。
各地要根據自然經濟條件、農村勞動力轉移、農業機械化水平等因素，研究確定本地區土地規模經營的適宜標準。防止脫離實際、違背農民意願、片面追求超規模經營的傾向。現階段土地經營規模相當於當地戶均承包土地面積的10至15倍，種田收入相當於當地二三產業收入，應給予重點扶持。創新規模經營模式，引導土地資源適度集中，通過農民合作聯合、社會化服務等多種形式，提高農業規模經營水平。
(5)支持糧食規模化生產。
加大對糧食生產的支持力度。原糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼的權屬由簽約農戶與流入方協商確定，新增部分向糧食生產規模經營主體傾斜。在有條件的地方開展試點，按照糧食實際種植面積或產量對生產者進行補貼。農民合作社、家庭農場等從事糧食規模化生產的經營主體，符合申報農機購置補貼條件的，應當優先考慮。探索選擇標準化糧食生產規模經營主體開展目標價格保險試點。抓緊開展糧食生產大戶營銷貸款試點，允許以糧食作物、生產及配套輔助設施抵押融資。糧食品種保險要逐步實現糧食生產規模主體願保盡保，適當提高產糧大縣三大糧食品種保險保費補貼比例。各地區各有關部門要研究制定相應的配套措施，更好地為糧食生產規模經營主體提供支持服務。
(六)加強土地流轉管控。
堅持最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田。嚴禁以土地流轉名義違規從事非農建設。嚴禁建設旅遊度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。論農地流轉。嚴禁占用基本農田、挖塘植樹等破壞種植條件的行為。嚴禁破壞、汙染、占用閑置耕地和損壞農田基礎設施。堅決查處通過“以租代征土地”進行非農建設的違法行為，堅決禁止擅自將耕地“非農化”。用規劃和標準引導保護性農業發展，加強保護性農業用地使用監管。采取措施保障農業生產用地流轉，通過停止糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼等方式遏制耕地拋荒。在糧食主產區、糧食生產功能區、高產創建工程實施區，不符合產業規劃的經營行為不再享受相關農業生產扶持政策。合理引導糧田轉移價格，降低糧食生產成本，穩定糧食種植面積。
第四，加快培育新型農業經營主體
(壹)發揮家庭經營的基礎作用。
在今後很長壹段時間內，普通農民仍將占大多數，我們應繼續重視和支持他們發展農業生產。重點培育以家庭成員為主要勞動力、以農業為主要收入來源的家庭農場，從事專業化、集約化農業生產，使之成為引領適度規模經營、發展現代農業的有效力量。建立不同層次的示範家庭農場名單，完善管理服務體系，加強示範引導。鼓勵各地整合涉農資金建設連片高標準農田，優先支持家庭農場、專業大戶等規模經營農戶。
(2)探索集體管理的新途徑。
集體經濟組織要積極為承包農戶開展多種形式的生產服務，通過統壹服務降低生產成本，提高生產效率。有條件的地方，可根據農民意願，對耕地進行統壹連片整理，土地折股確權到戶，經營收益按股分配。還可以引導農民以承包的土地股份組建土地股份合作組織，通過自主經營或委托經營等方式發展農業規模經營。各地要結合實際情況，不斷探索和豐富集體經營的形式。
(3)加快發展農民合作經營。
鼓勵承包農戶通過共同使用農業機械、開展聯合營銷等方式發展家庭經營。鼓勵發展多種形式的農民合作組織，深入推進示範合作社創建，促進農民合作社規範發展。以管理民主、運作規範、帶動力強的農民合作社和供銷合作社為基礎，培育和發展農村合作金融。引導農民專業合作社發展，支持農民合作社開展農社對接。允許農民以承包經營權入股發展農業產業化。探索建立農民土地生產績效評價制度，根據耕地數量質量和當地土地經營權流轉價格折股。
(四)鼓勵發展適合企業化管理的現代養殖業。
鼓勵農業產業化龍頭企業和其他涉農企業以農產品加工流通和農業社會化服務為重點，帶動農民和農民合作社發展規模經營。引導工商資本發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖等適合企業化經營的現代種養業，開發農村“四荒”資源，發展多元化經營。支持農業企業與農民、農民合作社建立緊密的利益聯結機制，實現合理分工和互利共贏。支持經濟發達地區通過農業示範園區引導各類經營主體相互投資、相互持股，發展多種形式的農業混合所有制經濟。
(五)加大對新型農業經營主體的支持力度。
鼓勵地方政府擴大對家庭農場、專業大戶、農民合作社、龍頭企業和農業社會化服務組織的扶持資金規模。支持符合條件的新型農業經營主體優先安排涉農項目，加大對新型農業經營主體的農業補貼力度。加快建立財政項目資金直接投入符合條件的合作社，財政補貼形成的資產轉由合作社持有和管理的管理制度。各省(自治區、直轄市)可根據實際情況，在年度建設用地指標中預留壹定比例用於新型農業經營主體配套輔助設施建設，並按規定減免相關稅費。綜合運用貨幣和財稅政策工具，引導金融機構建立健全對新型農業經營主體的信貸和保險支持機制，創新金融產品和服務，加大信貸支持力度，分散規模經營風險。鼓勵符合條件的農業產業化龍頭企業通過發行短期融資券、中期票據、中小企業集合票據等方式拓寬融資渠道。鼓勵融資擔保機構為新型農業經營主體提供融資擔保服務，鼓勵有條件的地方通過設立融資擔保專項資金和擔保風險補償基金等方式加大支持力度。落實和完善相關稅收優惠政策，支持農民合作社發展農產品加工和流通。
(六)加強工商企業租賃農民承包地的監管和風險防範。
各地要對工商企業長期大量租賃承包地有明確的上限控制，建立健全資質審查、項目審核、風險擔保等制度，對土地租賃條件、經營範圍、違規處罰等作出規定。工商企業要按面積實行分級備案，嚴格準入門檻，加強事中事後監管，防止農地資源浪費、農民土地權益受損，防止承包農戶因流入方違約或經營不善遭受損失。定期對土地租賃企業的農業經營能力、土地使用和風險防範能力進行監督檢查，檢查土地使用和合同履行情況，及時查處和糾正違法行為，對符合條件的給予政策支持。有關部門要抓緊制定管理辦法，加強對各地執行情況的監督檢查。
五、建立和完善農業社會化服務體系。
(1)培育多元化社會化服務組織。
鞏固農村農業公共服務機構基礎條件建設成果。鼓勵農業推廣、動植物防疫、農產品質量安全監管等公共服務機構圍繞發展農業適度規模經營擴大服務範圍。大力培育各類經營服務組織，積極發展種子種苗繁育、統壹防控、測土配方施肥、糞便集中處理等農業生產性服務業，大力發展農產品電子商務等現代流通服務業，支持糧食烘幹、農業機場大棚、倉儲物流等配套基礎設施建設。農產品初加工和農業灌溉用電執行農業生產用電價格。鼓勵以縣為單位開展農業社會化服務示範活動。開展政府購買農業公益性服務試點，鼓勵向經營性服務組織購買易監管、可量化的公益性服務。研究制定政府購買農業公益性服務指導目錄，建立健全購買服務的標準合同、規範流程和監督機制。積極推廣不改變農民承包關系，又保證土地有人的托管服務模式，鼓勵種糧大戶、農機大戶、農機合作社開展全程托管或主要生產環節托管，實現統耕、規模化生產。
(二)開展新型職業農民教育培訓。
制定擴大新型職業農民隊伍的專項規劃和政策。整合教育培訓資源，改善農業職業學校和其他學校農業專業辦學條件，加快發展農業職業教育，大力發展現代農業遠程教育。實施新型職業農民培訓工程，圍繞主導產業開展農業技能和管理能力培訓，擴大農村實用人才帶頭人示範培訓規模，加大對專業大戶、家庭農場經營者、農民合作社帶頭人、農業企業經營管理人員、農業社會化服務人員和返鄉農民工的培訓力度，將青年農民納入國家實用人才培訓計劃。著力構建新型職業農民和農村實用人才培養、認定和扶持體系，建立非營利性農民培訓制度，探索建立新型職業農民培育制度。
(3)發揮供銷合作社的優勢和作用。
紮實推進供銷合作社改革試點，按照自我轉型、服務農民的要求，把供銷合作社打造成服務農民生產生活的生力軍和綜合平臺。利用供銷社農資經營渠道，深化行業合作，促進技物結合，為新型農業經營主體提供服務。推動農產品流通企業、農副產品批發市場和供銷社網絡終端與新型農業經營主體對接，開展農產品生產、加工和流通服務。鼓勵基層供銷社與農民簽訂農業生產重要環節服務協議，開展合作式、訂單式服務，提高服務規模。
土地問題涉及億萬農民的切身利益，事關全局。各級黨委和政府要充分認識引導農村土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營的重要性、復雜性和長期性，切實加強組織領導，嚴格按照中央政策和國家法律法規辦事，及時查處違紀違法行為。堅持從實際出發，加強調查研究，搞好分類指導，充分利用農村改革試驗區和現代農業示範區開展試點，認真總結基層和農民創造的好經驗好做法。加強政策宣傳，牢固樹立政策理念，準確把握政策要求，營造良好的改革發展環境。加強鄉村管理制度建設，明確相應機構承擔鄉村管理職責，確保有人辦事、有人負責。各有關部門要按照職責分工，抓緊修訂完善相關法律法規，建立工作指導和檢查監督制度，完善* * *管理工作機制，引導農村土地經營權有序流轉，促進農業適度規模經營健康發展。
六、農村土地使用權流轉改革方案
1，國有化計劃
就農村集體土地所有權改革而言，集體土地國有化可以得到我國政治制度的支持，有利於土地綜合整治、土地管理和國家對農村經濟的宏觀調控，符合農業生產規模化經營的要求。
但是農民心裏能不能接受的問題。1956中國實際合作農業時，提出了國有化方案，沒有被采納，主要是對農民的誤解。“如果說當時的黨風政風相當清廉，各級政府在農民心中享有很高的威望，社會非常穩定，我們還有這樣的顧慮，那麽今天我們受到腐敗等社會不穩定因素的嚴重困擾，應該謹慎對待這個問題。
簡而言之，如果國有化計劃不能克服上述困難，並且“以政治手段倉促推動將導致另壹場‘合作社運動’悲劇，我們必須謹慎。”
2.私有化計劃
首先，這個方案是不被我國現行政治體制所接受的。我國是社會主義國家，堅持公有制的主體地位是社會主義制度的主要特征之壹，也是集體所有制的重要組成部分。這樣，堅持社會主義道路就必須堅持土地公有制(土地是集體財產的主要部分)。因此，土地私有化改革必然會遭到基本政治制度的強烈反對。
其次是私有化後的土地兼並問題，“土地兼並是中國歷史上困擾中國土地制度、影響中國政治經濟生活的大問題”。在當代，如果出現這種情況，其結果不僅會擴大農村的貧富差距，還會導致大量農民湧入城市，增加城市就業、住房、治安等問題的壓力。
3、多種所有制並存的方案
這個方案是部分取消集體土地所有制，實行農村土地混合所有制，即國家所有制、集體所有制和個人所有制並存。它在於調和前兩種方案。
4.避免集體土地所有制，強調以利用為中心的土地制度改革思想。
這種觀點主張以物的“利用”為中心，而不是以物的“所有權”為中心，通過改革用益物權制度來解決農村土地制度問題。2002年8月29日，農村土地承包法通過，就是這壹思想的直接體現。整部法律只有壹個條文間接提到了集體土地所有權的問題，但這種觀點和立法思路也是不現實的。
首先，這種思路無法克服農村集體土地制度改革中最嚴重的痼疾——所有權主體缺位。因為所有權主體空缺，那麽少數實際控制土地的農村幹部就可以隨意侵犯和幹涉土地使用者，使得土地承包關系不穩定。如果不通過壹定的法律機制控制發包方濫用壹切權利，土地承包經營權由債權變為物權的效果就會大打折扣。因為無論土地承包經營權是債權還是物權，對發包方都是有法律約束力的，不可侵犯的。至於承包人是否以違約或違法作為要求發包人承擔民事責任的依據，後果可以忽略不計。可見，這壹改革方案雖然有壹定的積極意義，但絕不是治本之策。
其次，用益物權的各種理論和規則都是圍繞著壹切問題順利展開的。尊重所有權仍然是用益物權成立的必要前提，強調財產所有權仍然具有重要的現實意義。
因此，我國農村集體土地制度的立法不能忽視對所有權的規定。
七、農村土地使用權流轉模式
1.交換
土地交換是促進農村規模化、產業化、集約化經營的必由之路，是農村集體經濟組織中的農民為了種田方便和自身需要，簡單地以自己的承包經營權進行交換。30年前，中國農村實行土地生產承包責任制，農民分田。但由於土地的肥瘦不壹，大片土地被分割成壹條條。土地分割留下的弊端嚴重制約了生產力的發展和產量的提高。如何讓土地集中連片，實現規模化、集約化經營，於是交換這種最原始的交易方式，進入農民的視野。
支付租金
在市場利益的驅動下，在政府的引導下，農民將自己的承包土地經營權出租給租戶，如大戶、業主或企業法人。租賃期限和租金支付方式由雙方約定，承租人取得壹定期限的土地經營權，出租人以實物或貨幣按年取得土地經營權租金。其中有大租戶型、公司租賃型、反租反包型。
成為股東
股份制，又稱“股田制”或股份合作經營，是指在堅持承包方自願參與的基礎上，將承包土地經營權作價入股，成立股份公司。在土地入股過程中，實行農村土地經營的雙向選擇(農民入股公司後可以繼續參與土地經營，也可以不參與)，農民可以憑借土地承包權擁有公司股份，並按股分紅。這種形式最大的優勢在於產權清晰，收益直接。農民的土地承包經營權長期以來以價值形式固定下來。農民既是公司經營的參與者，又是利益的擁有者，這是當前農村土地使用權流轉機制的新突破。
4.宅基地換住房，承包地換社保。
以重慶為例，去年被國家批準為統籌城鄉綜合配套改革試驗區後，率先在土地改革領域大膽探索，創造了土地流轉的九龍坡模式，即宅基地換住房，承包地換社保。也就是說，農民放棄農村宅基地，換成城市開發用地，農民在城市獲得壹套住房。農民放棄農村土地承包經營權，享受城市社會保障，建立城鄉統壹的公共服務體系。
5.分享+合作
中國山東省寧陽縣探索土地承包經營權流轉新機制，建立“股份+合作”土地流轉分配模式。這種模式就是農民以土地經營權作為股份成立合作社。村裏按照“群眾自願、土地參與、集約經營、收益共享、利益保護”的原則，引導農民以土地承包經營權入股。合作社按照民主原則統壹管理土地，農民不再分散。合作社隸屬於龍頭企業進行生產經營。合作社實行保地、按利分紅的辦法。在年度分配中，首先，成員應支付每股(畝)700元的保證土地收益，留下足夠的公益金和風險金，然後按股進行第二次分紅。