壹.尼斯坎南模式
1971年，尼斯卡寧發表了《官僚制與代議制政府》，提出了官僚預算最大化理論，即官僚追求預算總規模的最大化。此後，尼斯坎南對這壹理論進行了兩次修正和完善(1975，1991)。
1.原始模型
尼斯坎南認為，官僚機構有三個至關重要的因素:(1)官僚機構本身的性質；(2)官僚機構與周圍環境的關系；(3)最大化官僚的動力。官僚機構被視為非營利組織，由捐贈者的資金資助。壹般情況下，官僚機構中起決定作用的是地位較高的官僚，他們掌握著與其地位相當的獨立預算。官僚機構的環境由官僚機構與其贊助者的關系所主導，官僚機構追求預算最大化。因此，官僚機構傾向於提供比最優產出更多的產出，即提供過多的政府產出。[1]根據壹份研究總結(Blais & amp；Dion)，尼斯坎南模型有兩個基本假設。[2]第壹個假設是官僚們試圖最大化他們的預算。尼斯坎南認為，以下因素會進入官僚的效用函數:工資、津貼、聲譽、權力、好感、產出、做出改變的難易程度、管理官僚的難易程度。在他看來，除了最後兩個因素，這些因素都是預算的正單調函數。因此，預算越大，官僚的效力就越大。此外，為了生存，官僚們也必須最大化他們的預算。第二個假設是，在大多數情況下，官僚們都能成功地實現預算最大化。尼斯坎南認為，官僚機構和資助者之間的關系是壹種雙邊壟斷。在這種關系中，官僚機構用公共產品和服務與贊助商交換預算分配。然而，捐助者和官僚機構之間存在信息不對稱。尼斯坎南認為，“在大多數條件下，相對刺激和可獲得的信息賦予了官僚機構絕對的壟斷權力”[1](P.30)。信息不對稱的原因主要有兩個:(1)保薦人缺乏足夠的動力去運用自己的潛在權力。正如尼斯坎南所認為的，政治家主要關心的是自己的連任，而這“很少與組織產生的凈收入聯系在壹起”[1](第29頁)。(2)發起人缺乏必要的關於官僚機構生產過程的知識和信息。基於上述假設，尼斯坎南建立了他的預算最大化官僚模型，但他並沒有提供相應的、充分的經驗證據來支持這壹模型的基本假設和結論。
2.修正模型
1974年，米格和比蘭戈改裝了尼斯坎南的模型。他們認為官僚們最關心的是可自由支配的管理，所以只有可自由支配的預算——收入超過最小成本的部分——才是官僚們真正想要最大化的。但是，他們承認，可自由支配的預算取決於總預算[3](第46頁)。尼斯坎南後來(1975)也認為官僚的效用可能是可自由支配的預算和產出(總預算)的函數。[4]
在1991中，尼斯坎南再次建議對他的理論模型進行壹些修改:首先，他認為，“我之前關於官僚機構致力於使他們的預算最大化的假設……應該被完全拋棄，接受他們致力於使他們的可自由支配預算最大化的假設”[5](第28頁)。所以，追求盈余最大化的官僚是普遍情況，而追求產出(總預算)最大化的官僚是特例[5](P.22)。換句話說，他之前的官僚預算最大化模型不再是壹個普遍適用的理論，而只是壹個特殊情況下的官僚行為理論。其次，他還放棄了以前的另壹個假設，即政治贊助人是“壹個不偏不倚的立法機構的樣本，但他們在評價官僚機構的建議時是負面的”[5](第22頁)。尼斯坎南意識到，國會委員會和其他預算審查機構並不是被動的。而且，在預算審查過程中，政治贊助者通常會試圖誘導額外的信息，官僚和贊助者之間往往會有各種討價還價。正如米勒和莫伊(Miller & amp；Moe，1983)進壹步指出，政治捐助者通常擁有壹些嫻熟的討價還價技巧，可以影響預算結果。在羅默和羅森塔爾(Romer & amp；羅森塔爾，1979)，尼斯坎南(1991)進壹步探討了預算議價的範圍。然而，他仍然保留了其理論的基本框架，尼斯坎南堅持認為，經過反思，他的官僚行為理論的核心要素仍然有效。
第二，理論上的爭論
在關於官僚行為的經濟理論中，尼斯坎南模型可能是最有爭議的。關於這壹模式的理論爭議不僅在經濟學領域，在政治學和公共管理領域也是如此。從理論上講，尼斯坎南模式不僅贏得了支持，也招致了批評。這個模型被認為是“壹個經濟學家提出的關於官僚制度作用的最傑出的著作”(Mitchel，1974)，“關於官僚行為的最精致和最全面的理論分析”(Miller，1977)，以及“第壹次在公共* * *(Muller，6577)框架內系統地研究官僚制度的努力”(1)最近，pallas和Tien認為，“這個模型對古老的和廣泛傳播的官僚制度無效率概念作出了科學的解釋”[2](P.6)。
然而，尼斯坎南模式也遭到了嚴厲的批評。有壹種批評認為尼斯坎南模型的前提假設是不真實的，尤其是官僚效用最大化會導致他們追求預算最大化的假設以及對官僚與其資助者討價還價的描述(Margolis，1975；羅果夫斯基，1978).組織分析師認為，政府官僚主義的本質決定了我們不可能從個人效用最大化中推導出官僚的行為特征(見Thompson，1981)。帕雷頓和溫托伯(Breton & amp；Wintrobe，1982)認為，與科斯定理類似，壹個官僚機構內部官僚之間的競爭性尋租會使預算最大化的動機消失(第94-99頁)。Conybeare (1984)指出，尼斯坎南的結論只對那些在他們與政治贊助者的關系中能夠實施完美價格歧視的官僚機構有效。當這種情況不存在時，官僚機構可能比私人企業生產得少(第479頁)。②在這壹部分中，我們重點分析了對尼斯坎南模型構成巨大挑戰的三種理論。
1.唐萊威模型
1 9 9 1年，唐來偉在他的《人、官、官的選擇》壹書中指出，尼斯坎南的模型有壹個致命的弱點，那就是它假設所有的官僚機構都是壹樣的。正是在這種假設下，尼斯坎南簡化了復雜的官僚機構，並將他觀察到的官僚機構預算行為從壹個官僚機構推廣到所有官僚機構。正是在這些批判的基礎上，唐來偉構建了他的“官僚制改造模型”，將官僚制的復雜因素引入了官僚制經濟模型。
唐立偉指出，官僚預算行為理論必須從公共官僚的預算分析入手，識別和分析官僚的預算類型和預算構成。他指出，公職人員組織的預算由核心預算、官僚預算、項目預算和超項目預算四種類型組成。對於不同的官僚機制，核心預算、官僚預算和項目預算的相對規範是不同的[11](P.1 8 3)。由於預計算組織的不同，官僚機制可分為五種主要類型[11](PP . 183-190):供給或生產機制、制管機制、轉移支付機制、組合機制和控制機制。官僚是否追求預算最大化取決於三個條件:官僚等級和預算類型、涉及的機構、時間的變化[11](p . 191)。唐來偉認為，總預算中各個組成部分的增長對官僚效能的影響不會壹樣。同時，他指出，即使理性的官僚主要關心的是其核心預算和官僚預算的最大化，但這種動機主要在那些核心預算、官僚預算和項目預算之間存在密切關系的組織中最強，例如，供應組織。[11](頁193)
在此基礎上，唐來偉認為尼斯坎南模型作為官僚機構預算決策的模型是不準確的。該模型沒有分析官僚機構預算構成的復雜性，也沒有分析官僚機構的復雜性，從而簡化了官僚機構(高級和初級官僚)的預算決策。在唐立偉看來，官僚，尤其是高級官僚，不壹定追求預算最大化[11](P.208)。那麽，高級官僚追求的是什麽？唐來偉進壹步建立了他的“官僚重塑模型”。該模型認為，公共部門的雇傭制度使得高級官僚的福利與其工作特點而非經濟效益密切相關。在“官僚重塑模型”中，高級官僚最感興趣的是最大化他們的地位和工作質量。具體來說，高級官員最感興趣的是他們的政策咨詢職能。因此，當他們面臨大範圍的開支削減時，為了保護他們自己和他們的機構，並使他們能夠專註於他們喜歡的政策咨詢職能，他們將把他們的官僚機構改造成較小的機構。這意味著在某些情況下，高級官僚會主動選擇預算最小化，而不是預算最大化。[11](第200-209頁)簡而言之，在唐萊威看來，追求個人效用最大化的高級官僚，可以通過改變其機構的性質，即通過重塑官僚機構而不是通過預算最大化來實現效用最大化。
2.沃特曼和梅爾的批評
尼斯坎南模型隱含地建立在壹個委托代理理論的框架下。也遵循了委托代理理論的兩個基本假設:信息不對稱和目標沖突。前者認為代理人比委托人擁有更多的信息。後者認為代理人和委托人在目標上是相互沖突的。然而，最近政治學家沃特曼和邁耶(Waterman & amp；Meier，1998)深刻地指出，傳統委托代理理論的壹個根本問題是，委托人和代理人之間的目標沖突程度和信息分布被視為常數而不是變量。這種委托代理理論對於分析政治委托人和官僚機構之間的關系是很成問題的。因為，在政治領域，由於多重委托人和多重代理人的存在以及政策問題的特殊性，政治委托人和官僚代理人之間的目標沖突程度和信息分配是變量而非常數:有時會出現政治委托人和官僚代理人目標壹致的情況，有時政治委托人比官僚代理人擁有更多的信息，有時政治委托人和官僚代理人的信息不足。【12】這些情況是經典委托代理理論完全不知道的。
圖1政治領域的委托代理關系
目標沖突
代理信息級別
很少的
許多
客戶信息級別
許多
寬限系統
倡議聯盟
很少的
巨大的政治口號
政治(如墮胎政策)
經典的委托代理關系
目標壹致
代理信息級別
很少的
許多
客戶信息級別
許多
柏拉圖* * *理想國
策略子系統
很少的
神權政治
底線機制
根據wortmann和Mayer的觀點，當政治委托人和官僚代理人之間的目標沖突程度和信息分配是變量而不是常數時，政治領域中就有八種不同的委托代理關系(圖1)。顯然，在沃特曼和邁耶在政治領域確定的八種委托代理關系中，尼斯坎南模型中使用的經典委托代理關系只是其中之壹，即信息不對稱、目標沖突的委托代理關系。因此，尼斯坎南模型最多只能解釋官僚在這種委托代理關系中的預算行為，而不能解釋官僚在其他七種委托代理關系中的預算行為。雖然沃特曼和邁耶的批評不是針對尼斯坎南模型本身，但它對尼斯坎南模型構成了直接威脅。
3.威爾遜的觀點
威爾遜(Wilson，1989)在其名著《官僚主義》中認為，對於官僚主義來說，往往還有比預算更重要的其他目標。他指出，雖然現實中有許多“帝國主義官僚機構”，它們都是由以擴張為導向的行政官員管理和領導的，但也有許多行政官員對機構的預算增長持謹慎和懷疑態度。[13](p . 180-181)
威爾遜(1989)認為組織維護是行政官員的特殊職責。組織維持是指各種組織持續運轉所必需的資源。但是，與商業組織不同的是，對於壹個政府官僚機構來說，組織的維持不僅需要資金(預算分配)和勞動力(雇員)的流入，還需要政治支持的流入。在某些情況下，官僚機構的維持需要有效地消除或處理來自挑戰者的威脅。這時候政治支持就很重要了[13](P.181)。官僚預算最大化的理論假設忽略了壹個事實，即官僚和官僚機構往往要權衡更多的預算和機構自主權。他認為，在其他條件相同的情況下，對於官僚和官僚來說，預算越多越好。然而，問題的關鍵是，這些其他條件並不是不變的。最重要的變量之壹是官僚機構的自主性。根據塞爾尼克(Selznick，1957)的觀點，自治是指允許壹個群體形成並保持其獨特特征和身份的獨立條件。[13](第182頁)
威爾遜(1989)認為，在政府內部，很多時候，官僚機構無法獲得更多的預算，維持組織的自主性。增加預算可能會減少官僚機構的自主權。在這種情況下，預算最大化已經不能成為官僚和官僚的主要目標。正如威爾遜所指出的，對於政府的行政領導人來說，他的組織的自主性的增加會降低組織維護的成本。因為，這種自主權的增加將減少外部利益相關者(官僚機構的競爭者)的數量，並增加機構管理者發展內部壹致的任務感的機會。因此，在威爾遜看來，尼斯坎南流行的官僚預算最大化模型是壹個過於簡單的理論假設。對於官僚機構來說，自主權至少與預算資源同等重要，因為自主權將決定壹個機構獲取和使用資源的成本。只有當官僚機構的自主權確定時，組織才能尋求更多的預算資源或擴大自己的管轄權。[13](P.181)
這三個理論表明，尼斯坎南的官僚行為經濟模型極大地簡化了現實世界的復雜性，以實現經濟學中的嚴格推理。雖然在理論推導上看起來很美，很有邏輯，但也把這個美好模型的很多“不可吸收的數據”排除在理論模型之外。
第三，實證研究
在1975中，尼斯坎南註意到，他的官僚預算最大化理論中沒有對供給過剩假說的直接檢驗。通過使用“官僚整合”這壹變量，尼斯坎南提供了壹個對官僚資金的時間序列檢驗。他發現，在某些情況下，當官僚機構聯合起來時，可以獲得比它們分離時更大的預算，並將這壹發現視為預算規模增加會導致官僚機構權力和產出增加的證據[4](P . PP . 640-643)。自《官僚制與代議制政府》壹書出版以來，經濟學、政治學和公共管理領域積累了許多關於尼斯坎南模型的實證檢驗，主要集中在它的假設、結論和含義上。下文總結了這些實證研究的主要結果。
1.預算規模與官僚福利
尼斯坎南模型的中心假設是，官僚機構可以從增加的預算中受益。Jung (Young，1991)總結了這方面的實證研究，分析了預算規模與官僚職業生涯的關系。[15]他質疑我們是否有證據支持尼斯坎南模型的假設:在壹個擴張速度超過常規增長的官僚機構中，官僚可以獲得更高的薪酬增長和更快的職位晉升。許多實證研究(Dunsire，1987；Grandjean，1981；強生公司。Libecap，1987，1989；Jack，1987)還沒有找到任何可以支持官僚薪酬隨著組織成長而增加的假設。與尼斯坎南模型相關的另壹個假設是，預算的增加可能會為官僚提供更多的晉升機會。然而，許多實證研究結果並不支持這壹假設(Pempel，1984；赫克羅，1977；布勞爾，1987).這些實證研究表明，在官僚機構的高層，職位的晉升主要取決於政治家的認可。
簡而言之，正如榮格所說，“目前的研究認為，官僚機構的膨脹與官員的職業前景之間沒有關系。認為在預算增長快的官僚機構中工作的公務員將能夠獲得更高的工資增長和更快的晉升的觀點，並沒有得到經驗的有力支持”[15](第52頁)。他進壹步指出，雖然有幾項研究發現機構成長與職業晉升之間存在正相關關系，但“這些總體上很小，在不同部門之間並沒有表現出壹致性”[15](第52頁)。
2.官僚策略
尼斯坎南模型假設官僚機構采取的策略通常與預算最大化模型壹致。Lynn (1991)通過從案例研究中獲得的定性證據，分析並確定官僚們尋求預算最大化的程度。他發現，“在壹個特定且經常面臨的環境中，官僚們確實在尋求最大化他們所能控制的自由支配資源。”偶爾，他們也會尋求預算最大化”[21](P.81)。然而，很難確定預算最大化行為的前提條件。林恩認為，“官僚，至少是管理復雜組織的官僚，會在壹系列成本和收益不同的策略中選擇那些能使其效用最大化的策略”[21](P.81)。林恩的研究意味著官僚們選擇預算最大化策略只是偶然的。
坎貝爾和洛(Campbell & amp；Naulls，1991)通過對美國、英國、加拿大中央政府機構高級官員的深度訪談，確認了政府部門預算最大化傾向的程度。他們的實證研究試圖分析預算最大化取向如何與官員對其角色和職業的看法相關聯。他們發現，最大化預算的官員通常是那些認同公共服務價值並非常專註於專業領域的人。他們還發現，那些通過官僚機構集中精力分配資源的官員傾向於最大化，而那些從個人效用的角度看待自己職業生涯的官員是最小化者，而不是最大化者。與此同時，他們還發現，對預算最大化的看法因政府和官員所在地而異。在每壹個被調查的國家，不同時期官員對預算最大化的考慮都會有很大的不同。例如，這種差異存在於卡特和裏根政府中。前壹時期的官員對預算最大化的評價高於後壹時期的官員。[22](P.113).
3.強大的官僚機構和立法機構的失敗
尼斯坎南模型還假設，官僚機構不僅希望預算最大化，而且有足夠的權力來實現這壹目標。壹些實證研究測試了官僚主義在預算遊戲中的力量。Aucoin (1991)專註於預算過程，尤其是政治家為控制官僚機構而建立的各種預算約束程序。他總結了試圖在預算過程中限制支出的政治家們所做的各種制度性努力。這些預算約束包括:(1)加強政府中央機構審查、控制和重組公共支出的能力；(2)在預算過程中使約束有效的各種方法；(3)改革公共部門管理的努力旨在使效率成為公共管理者追求的標準[23](P.120)。他認為，預算約束的重心從中央組織轉移到各個支出部門，實際上伴隨著政治控制力的增強，以及各種手段的運用，使預算約束生效。他最後得出結論，在預算過程中，官僚只是處於從屬地位的官員。“他們在基本預算決策中的影響力微乎其微，隨著權力的集中，這種影響力變得更大，這是各種限制支出努力的特點”[23](P.138)。
有研究者認為，尼斯坎南模式與其說是壹種官僚伎倆，不如說是壹種立法失靈理論[24](P.161)。換句話說，由於官僚機構在信息上對立法機構具有壓倒性優勢，他們在討價還價中的地位不同，雙方壟斷的格局轉化為官僚機構操縱的歧視性單壹壟斷。但是，如果立法機關掌握了更多的信息，其討價還價的能力就會相應提高。Crain等人(1985)用定量分析來檢驗這壹論點。他們假設委托人能在多大程度上獲得有關官僚機構運作的信息取決於立法機關內部的分工。他們假設勞動和職業分工越大，立法機關監督官僚機構的優勢就越大，政府的規模就越小。然而，他們也推測這種關系可能會向相反的方向發展。立法機構中更多委員會的存在將使立法者更好地反映利益集團的利益，也將導致更大的政府。這項研究似乎也支持尼斯坎南模式關於立法機關失敗的假設。④
4.官僚行為和預算結果
尼斯坎南模型認為，官僚預算最大化行為對預算結果有很大影響。這種關系主要體現在以下三個假設中:供給過剩假說、無效率假說、公共部門增長假說。
供過於求假說。在尼斯坎南模型中，最大化預算的官僚傾向於過度供給政府產出。然而，與這壹假設相關的實證研究卻得出了非常模糊的結論。職業化與公共支出關系的實證研究(Fry & amp；Wrinters，1970；繁榮與繁榮。哈爾多森，1973；Boyne，1985)都證實了這個假設。其他實證研究也證明，強有力的官僚機構可以比弱有力的官僚機構獲得更高的預算和更多的人員編制(Nischolson & amp；Topham，1971，1975；Storey，1980)，從而支持了尼斯坎南的假說。然而，其他實證研究表明，尼斯坎南的假設是有問題的。例如，Ruttan (1980)估計了公共部門農業研究基金的回報率，並得出結論，這些公共支出的回報率每年在30%至60%之間變化。所以，科研是供給不足而不是供給過多的官僚產出。其他實證研究不支持尼斯坎南假說(McGuire，1981；威科夫，1988).⑤
無效的比率假設。尼斯坎南(1975)引用了幾項研究來證明政府在提供同樣的服務，如消防服務、航空服務和電力服務時，比私營企業花費更高的生產成本。從此，官僚機構效率低下成為學術界和普通民眾堅信的結論。然而，在實證研究中也存在與這壹假設相反的情況。這樣的證據甚至可以在尼斯坎南引用的支持其理論的證據中找到。⑥
公共部門增長假設。尼斯坎南模型假設政府支出超過中間選民偏好的水平。Dunsire (1991)研究了英國保守黨政府致力於減少國家作用的案例。具體來說，根據對1975-1985期間英國公共支出、就業和薪酬的實證研究，他用尼斯坎南模型解釋了政策產出，並得出以下結論:(1)公共服務導向型官僚模型比預算最大化官僚模型更能解釋這壹時期的官僚行為；(2)沒有證據清楚地表明保守黨政府獎勵追求預算最大化的官僚。[16]
5.自由支配預算
在20世紀90年代，尼斯坎南(1991)修改了他的模型，聲稱官僚傾向於最大化可自由支配的預算而不是總預算。這是壹個非常重要的修訂。目前，對修正的尼斯坎南模型的測試仍然很少。巴特爾和克洛斯科(巴特爾&；Korosec，1996)用美國城市管理者決定外包公共服務的數據來檢驗這個假設。他們指出，如果尼斯坎南模式是有效的，那麽城市管理者應該避免以合同的形式外包壹些事務，因為這將暴露他們的可自由支配預算，並使他們難以用這壹預算實現個人效用的最大化。他們的回歸分析結果表明，修正的尼斯坎南模型也缺乏經驗事實的支持。他們的研究傾向於支持尼斯坎南模型的另類假設，即所謂的職業主義官僚模型。職業主義的官僚模式主張城市管理者會選擇最有效率的方式來提供服務。當然，他們研究的局限性在於可能只能解釋城市管理者的行為。[26]
四。結論
對於尼斯坎南模型，既有支持它的實證研究，也有反對它的實證研究。然而，大多數實證研究傾向於反對這壹模式。這意味著，在大多數情況下，官僚預算行為不能用尼斯坎南模型來解釋。聯系到威爾遜(1989)、唐來偉(1992)以及沃特曼和梅爾(1998)等人在理論上對尼斯坎南模型的批判，就很容易理解尼斯坎南模型的實證研究結果存在這樣的沖突。因為從預算構成和面臨的預算環境來看，官僚機構是非常復雜的，不同的官僚機構是不同的。因此，在某些情況下，官僚機構會選擇預算最大化，但在另壹些情況下，他們會選擇預算縮減。這意味著官僚經濟學要正視官僚的這種復雜性，分析在什麽條件下，官僚會選擇預算最大化或預算最小化。新壹代官僚經濟學必須放棄傳統公共選擇理論中隱含的壹個不切實際的假設，即假設所有的官僚機構都是壹樣的。新的官僚經濟學必須基於某種官僚復雜性的類型學。只有這樣，公共選擇理論及其官僚經濟學才能更好地解釋和預測官僚行為。因此，必須充分重視和吸收政治學、公共行政學和社會學的研究成果。因為，這些學科對官僚制的研究歷史遠遠長於經濟學。這時候，科斯教授(1978)的建議對經濟學家來說非常重要:“試圖在其他社會科學領域工作的經濟學家將失去他們的主要優勢，他們將面對比他們更了解主題的競爭對手”[27](P.210)。
註意事項:
① ②參見Blais & amp；迪翁(1991，第3-12頁).
③參見Kiewiet (1991)。壹些實證研究可能不是為了直接檢驗尼斯坎南模型而設計的，但它們的結果與尼斯坎南模型相關。
④ ⑤以上討論見Kiewiet(1991)。
⑥見沃爾夫(1988)附錄。