工程總承包面臨的主要問題
為了促進工程總承包的發展，近年來，建設部和有關部門出臺了許多政策文件。2003年，建設部發布了《關於培育和發展工程總承包和項目管理企業的指導意見》(施簡[2003]30號)，為工程總承包指明了方向，但存在的問題也不容忽視。
1.法律法規不完善。雖然總承包已經開展多年，但由於認識不統壹，除了國家計委和建設部在1984發布的《工程承包公司暫行辦法》外，多年來沒有關於總承包的相關法律法規和部門規章。《建築法》、《招標投標法》、《建設工程質量管理條例》只有勘察、設計、施工、監理、招標代理等方面的規定，而我國法律法規中並沒有關於建設工程總承包這壹國際通行的組織形式的相應規定。在招投標管理方面，國家有關部門頒布了《建設工程勘察設計招標投標辦法》和《建設工程招標投標辦法》，但沒有總承包工程招投標辦法。由於缺乏相應的管理法規、部門規章、實施細則和標準合同文本，地方政府部門不知如何規範總承包管理，制約了總承包的發展。
2.市場準入存在障礙。有總承包能力的設計企業在總承包市場準入方面遇到了很多問題，反映強烈。
第壹，地方建設行政主管部門對建設工程的勘察、設計、施工、監理有壹套管理體系。比如在項目登記、竣工驗收的管理中，只有勘察、設計、施工、監理等企業欄目，沒有總承包企業欄目。企業信息卡(IC卡)分別包括勘察、設計、施工、監理IC卡。沒有工程總承包IC卡，實施工程總承包的項目無法辦理市場準入相關手續。雖然建設部在2003年7月就總承包項目的市場準入問題進行了解釋，但這個問題在壹些地方仍然存在。
二是取消工程總承包資質證書後，部分業主存在認可企業資質的方向性思維，只認可施工企業進行工程總承包，而不認可設計或施工企業進行工程總承包。壹些確實有總承包能力的設計企業在投標項目時被拒之門外。
三是部分勘察設計企業成立的二級法人工程總承包公司，原領取工程總承包資質證書。取消工程總承包資質證書後，這些公司既沒有設計資質，也沒有施工資質，因此不能開展工程總承包業務，也不能開展其他任何有市場準入要求的業務。比如上海現代建築設計集團建築工程有限公司、鐵四院武漢鐵路工程總承包公司都屬於這種情況。
3.社會認可度低，市場發育不完善。目前國外項目業主大多認同總承包模式，很多私人項目業主也接受總承包模式。然而，許多政府投資或國有投資的項目業主並沒有充分認識到總承包在項目建設中所能發揮的積極作用和顯著效益。有些業主只看到實行總承包後，個人的利益和權利被削弱了，能從工程發包中得到的“好處”少了。出於自身利益考慮，他們不願意采用總承包模式來組織項目建設。絕大多數政府投資或國有投資的項目業主仍然習慣於將勘察、設計、采購、施工、監理分別發包出去，甚至熱衷於將項目壹件件發包出去。
4.組織機構和人員構成不能滿足總承包的要求。目前，除少數企業轉型為國際工程公司外，我國大多數勘察設計施工企業沒有建立與總承包相對應的組織機構，開展總承包的組織機構不健全，普遍缺乏高素質復合型高級項目管理人才。
開展總承包業務的設計企業大多沒有設立項目控制部、采購部、施工管理部、調試(啟動)部等機構，有的只設立了壹個二級機構——總承包部。設計企業普遍缺乏有經驗的施工和采購管理人員。
大多數施工企業在組織機構、人才結構、服務功能等方面都不能滿足總承包的要求。作為勞動密集型的施工企業，大多實行“公司-分公司-項目部-作業隊”四級管理模式(大型集團公司五級管理)，管理層級重復，管理職能重疊。大部分大型建築企業的總部只是壹個管理層，並不是真正的公司，與國際工程公司的組織相差甚遠。建築企業壹般沒有設計師。少數大型建築企業雖然有設計團隊，但都是有獨立法人控制的設計公司。建築企業在功能設置上缺乏設計功能和施工圖設計能力，這也是大部分建築企業總承包進展緩慢的主要原因。
5.項目管理體系有待完善，項目管理水平較低。目前，我國大多數設計施工企業尚未建立健全項目管理體系，項目管理的組織結構和崗位職責、程序文件、作業指導書、工作手冊、計算機應用系統等不夠完善。他們中的大多數仍然使用傳統的手段和方法進行項目管理，缺乏先進的工程項目計算機管理系統。從對企業的調查來看，只有少數已經成立為工程公司的企業，如五環科技有限公司，將計算機集成系統應用於項目管理。
推進工程總承包的建議和對策
為解決當前工程總承包中存在的問題，進壹步促進工程總承包的發展，特提出以下建議:
1.建立健全相關法律法規和部門規章。《建築法》修訂時，應明確工程總承包的法律地位，增加相關內容；頒布《工程總承包管理辦法》及其實施細則，規範工程總承包市場管理，已是當務之急。會同有關部門抓緊研究制定工程總承包招投標管理辦法，積極培育工程總承包招投標市場；參照FIDIC條款，制定了適合我國社會主義市場經濟要求的總承包示範條款。
2.有效解決總承包的市場準入問題。結合《行政許可法》的實施，在修訂《建築業企業資質管理條例》(第87號令)、《建設工程勘察設計企業資質管理條例》(第93號令)時，將30號令確定的“具有工程勘察、設計或者施工總承包資質的企業，可以在其資質等級許可的工程項目範圍內開展工程總承包業務”的相關政策增加到部令中。
對於部分企業設立的二級法人總承包公司沒有資質的問題，壹是建議企業取消總承包公司的獨立法人資格，成為其內設機構；第二，建議有資質的工程總承包公司單獨獲得施工總承包資質或設計資質，但在政策上給予必要的支持。比如工程總承包業績要得到認可，從最低壹級資質申請設計或施工總承包資質不受限制。
3.加大宣傳力度，統壹思想認識。從調查情況來看，工程總承包實施難度較大，關鍵是政府管理部門和業主對工程總承包的認識不足。有必要加大對工程總承包實施的宣傳力度。壹是要求各地重點對地、市、縣建設行政主管部門的同誌進行宣傳或培訓，提高認識，統壹思想。以後再也不會有設計單位搞工程總承包還是施工單位搞工程總承包的爭議了。二是向社會宣傳報道工程總承包的特點、優勢和典型案例，使工程總承包逐步得到社會的認可；三是會同有關部門，結合投融資體制改革和政府投資項目組織實施方式改革，組織力量培訓業主。努力在政府投資項目中積極推進總承包或項目管理的組織實施。
4.加快培育壹批具有國際競爭力的國際工程公司。隨著經濟全球化和中國加入WTO，在工程建設領域全面推行工程總承包和項目管理，積極開拓國際承包市場，以此帶動我國高新技術和材料設備出口，促進勞務輸出，是提高建築企業國際競爭力的必由之路。目前，國際工程承包已經超越了簡單的工程建築安裝的範疇，成為集貨物貿易、技術貿易和服務貿易於壹體的綜合載體。如果不從建築和勞務承包向包括技術在內的全面承包轉變，不加快培育壹批具有國際競爭力的國際工程公司，我們就無法在國際承包市場上獲得總承包業務，就無法在國際承包市場上占有壹席之地。目前，許多國際工程公司在中國承接了工程。他們不僅在項目上搶占市場份額，還利用自身優勢爭奪國內優質人才。目前，壹些大型設計施工單位的人才流失率已經高達30%，並有進壹步加劇的趨勢，對我國設計施工企業構成了極大的威脅。因此，建議在《大型設計單位組建國際工程公司指導意見》的基礎上，抓緊制定《大型施工企業組建國際工程公司指導意見》；對確有總承包能力的勘察設計企業，申請總承包資質，或者施工企業申請工程勘察設計資質，在申請相關資質方面給予政策支持；組織相關力量對準備成立工程公司的設計施工企業進行培訓和指導；通過引導，支持壹批設計企業和施工企業自願兼並重組，轉型為工程公司，使當前的設計施工企業在職能和組織結構上發生質的變化，達到工程總承包的要求。
5.做好人員培訓等基礎工作。目前，我國設計施工企業與國際工程公司的差距是最重要的問題之壹。建議:繼續充分發揮行業協會、高校和國際工程公司的作用，進壹步加強工程項目管理專業人才的培養，培養大量企業需要的專業技術管理人才，滿足當前國內外工程建設市場的需求。
總承包和項目管理是壹個復雜的系統操作過程，必須運用現代管理手段對工程建設的全過程實施動態、定量、科學的系統管理和控制。因此，管理軟件的應用是培育具有國際競爭力的工程總承包企業和項目管理企業，實現與國際管理模式接軌的重要手段和標誌之壹。因此，課題組建議組織國內大型設計施工企業和相關專業機構引進和開發國際先進的項目管理軟件，並大力推廣應用。在此基礎上，提高項目管理軟件的集成水平，使我國項目管理水平邁上新臺階。
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