隨著我國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程，大量農村勞動力轉移，農資、科技、裝備水平不斷提高，農民承包土地經營權流轉明顯加快。發展適度規模經營已成為必然趨勢。實踐證明，土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路，有利於優化土地資源配置和提高勞動生產率，保障糧食安全和主要農產品供給，促進農業技術推廣應用和農業增效、農民增收。要從我國人多地少，農村情況千差萬別的實際出發，積極穩妥地推進。為引導農村土地(指承包耕地)經營權有序流轉，發展農業適度規模經營，現提出以下意見。
壹、農村土地流轉政策的總體要求:
(壹)指導思想
充分理解和準確把握中央全面深化農村改革精神，按照加快構建以農民家庭經營為基礎、以合作聯合為紐帶、以社會化服務為支撐的立體復合型現代農業經營體系的要求，以保障國家糧食安全為目標，走生產技術先進、經營規模適度、市場競爭力強、生態環境可持續的中國特色新型農業現代化道路， 促進農業增效農民增收，堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權分離，引導土地經營權有序流轉，堅持家庭經營基礎地位，積極培育新型經營主體，發展多種形式適度規模經營，鞏固完善農村基本經營制度。 改革的方向要明確，步子要穩。既要加大政策扶持力度，加強典型示範引導，鼓勵農業經營體制機制創新，又要因地制宜，循序漸進，不能搞強制命令和行政瞎指揮，使農業適度規模經營發展與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模、農業科技進步和生產資料改善相適應， 以及農業社會化服務水平的提高，讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者。
(2)基本原則
——堅持農村土地集體所有制，穩定農民承包權，放開土地經營權，在家庭承包經營的基礎上，推動家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種經營方式發展。
——堅持以改革為動力，發揮農民積極性，鼓勵創新，支持基層先行先試，通過改革破解發展難題。
——堅持合法、自願、有償的原則，以農民為主體，政府支持引導，市場配置資源，土地經營權流轉不得違背承包農民意願，損害農民權益，不得改變土地用途，不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境。
——堅持適度規模經營，既註重提高土地經營規模，又防止土地過度集中，兼顧效率和公平，不斷提高勞動生產率、土地產出率和資源利用率，保障農業用地，重點支持發展糧食規模化生產。
第二，穩定和完善農村土地承包關系
(壹)完善土地承包經營權登記制度。
建立和完善土地承包經營權登記制度，包括承包取得權、登記權和證書證明權，是穩定農村土地承包關系，促進土地經營權流轉，發展適度規模經營的壹項重要基礎性工作。完善合同，完善登記簿，發放權屬證書，加強土地承包經營權物權保護，為開展土地流轉、調解土地糾紛、完善補貼政策、做好征地補償和抵押擔保提供了重要依據。建立完善土地承包經營權信息應用平臺，方便群眾查詢，有利於服務管理。土地承包經營權登記原則上確權到戶到地，在尊重農民意願的前提下，土地承包經營權也可以確權錯誤。切實維護婦女在土地承包中的權益。
(二)推進土地承包經營權確權登記頒證。
按照中央統壹部署、地方負總責的要求，在穩步擴大試點的基礎上，用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農民承包土地不準、不清等問題。工作中，各地要保持承包關系的穩定，以現有的承包臺賬、合同、證書為依據，確認承包土地的權屬；堅持依法規範運作，嚴格執行政策，按照規定的內容和程序開展工作；充分調動農民積極性，依靠村民民主協商，自主解決矛盾糾紛；從實際出發，在確認農村集體土地所有權的基礎上，以第二次全國土地調查成果為基礎，采用符合標準規範、農民認可的技術方法；堅持分級負責，強化縣鄉兩級責任，建立健全黨委政府統壹領導、部門密切配合、群眾廣泛參與的工作機制；科學制定工作計劃，明確時間表和路線圖，確保工作質量。相關部門要加強調查研究，提出可操作的政策建議和具體工作指導。土地承包經營權確權登記頒證經費納入地方財政預算，中央財政給予補助。
三、規範和引導農村土地經營權有序流轉
(1)鼓勵創新土地流轉形式。
鼓勵承包農戶依法通過轉包、租賃、互換、轉讓、入股等方式流轉承包土地。鼓勵有條件的地方制定配套政策，引導農民長期流轉承包土地，促進其轉移就業。鼓勵農民在自願的基礎上，通過互換、合並等方式解決承包地碎片化問題。在同等條件下，本集體經濟組織成員享有土地流轉的優先權。以流轉方式流轉承包地，原則上應當在本集體經濟組織成員之間進行，並須經發包方同意。以其他形式流通的，應當依法報用人單位備案。抓緊研究探索土地流轉中集體所有權、農民承包權、土地經營權的相互權利關系和具體實現形式。按照國家統壹部署，穩步推進土地經營權抵押擔保試點，研究制定統壹規範的實施辦法，探索建立抵押資產處置機制。
(2)嚴格規範土地流轉行為。
土地承包經營權屬於農民家庭。土地是否流轉，價格如何確定，形式如何選擇，應由承包農戶自己決定，流轉收益歸承包農戶所有。流轉期限由雙方在法律規定的範圍內協商確定。沒有農民的書面委托，農村基層組織無權以任何方式決定農民的承包地，更不能以少數服從多數的名義將全村、全組農民的承包地集中對外投資。防止少數基層幹部私下授受，謀取私利。嚴禁通過定任務、定目標或將出讓面積、出讓比例納入績效考核等方式推進土地出讓。
(3)加強土地流轉管理和服務。
有關部門要研究制定流轉市場運行規範，加快發展多種形式的土地經營權流轉市場。依托農村經營管理機構完善土地流轉服務平臺，健全縣鄉三級服務和管理網絡，建立土地流轉監測體系，為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢等服務。土地流轉服務主體可以開展信息溝通、委托流轉等服務，但禁止層層轉包從中牟利。土地流轉給非村(組)集體成員或者村(組)集體委托農民統壹組織流轉，使用集體資金改良土壤、提高地力的，可以向本集體經濟組織以外的流入方收取基礎設施使用費和土地流轉管理服務費，用於農田基本建設或者其他公益性支出。引導承包農戶與流入方簽訂書面流轉合同，使用全省統壹的合同示範文本。依法保護流入方的土地經營權益，流轉合同期滿後，流入方在同等條件下可優先續約。加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁制度建設，完善糾紛調解機制，妥善解決土地承包經營流轉糾紛。
(4)合理確定土地經營規模。
各地要根據自然經濟條件、農村勞動力轉移、農業機械化水平等因素，研究確定本地區土地規模經營的適宜標準。防止脫離實際、違背農民意願、片面追求超規模經營的傾向。現階段土地經營規模相當於當地戶均承包土地面積的10至15倍，種田收入相當於當地二三產業收入，應給予重點扶持。創新規模經營模式，引導土地資源適度集中，通過農民合作聯合、社會化服務等多種形式，提高農業規模經營水平。
(5)支持糧食規模化生產。
加大對糧食生產的支持力度。原糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼的權屬由簽約農戶與流入方協商確定，新增部分向糧食生產規模經營主體傾斜。在有條件的地方開展試點，按照糧食實際種植面積或產量對生產者進行補貼。農民合作社、家庭農場等從事糧食規模化生產的經營主體，符合申報農機購置補貼條件的，應當優先考慮。探索選擇標準化糧食生產規模經營主體開展目標價格保險試點。抓緊開展糧食生產大戶營銷貸款試點，允許以糧食作物、生產及配套輔助設施抵押融資。糧食品種保險要逐步實現糧食生產規模主體願保盡保，適當提高產糧大縣三大糧食品種保險保費補貼比例。各地區各有關部門要研究制定相應的配套措施，更好地為糧食生產規模經營主體提供支持服務。
(六)加強土地流轉管控。
堅持最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田。嚴禁以土地流轉名義違規從事非農建設。嚴禁建設旅遊度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。論農地流轉。嚴禁占用基本農田、挖塘植樹等破壞種植條件的行為。嚴禁破壞、汙染、占用閑置耕地和損壞農田基礎設施。堅決查處通過“收租”進行非農建設的違法行為，堅決禁止未經批準的耕地“非農化”。用規劃和標準引導保護性農業發展，加強保護性農用地使用監管。采取措施保障農業生產用地流轉，通過停止糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼等方式遏制耕地拋荒。在糧食主產區、糧食生產功能區、高產創建工程實施區，不符合產業規劃的經營行為不再享受相關農業生產扶持政策。合理引導糧田轉移價格，降低糧食生產成本，穩定糧食種植面積。