農村集體土地流轉是我國特有的土地產權制度的特殊產物，是農村土地所有權、經營權和使用權相結合的實現形式。當前農村土地使用權流轉是在堅持家庭承包經營制度的前提下，承包方按照合法、自願、有償的原則，通過轉包、轉讓、互換、入股等方式，將其擁有的土地使用權轉讓給發包方或其他單位和個人。土地流轉後的開發利用也必須依法進行，不能改變土地權屬性質，防止以土地流轉為名非法改變耕地農業用途。因此，農村建設用地流轉是農村集體土地使用權流轉中的難點和熱點，是當前亟待解決的問題之壹。
隨著農業產業化的興起和農村勞動力的轉移，農村集體土地使用權流轉速度明顯加快，規模不斷擴大。如何引導、完善和規範農村集體土地使用權的合理流轉，特別是農村建設用地能否流轉和如何流轉，即規範農村建設用地的合法流轉，從而實現農村集體土地的合理和可持續利用。
5438年6月+2004年10月國務院28號《關於深化改革嚴格土地管理的決定》指出:“在符合規劃的前提下，可以依法出讓村莊、集鎮、建制鎮農民集體所有的建設用地使用權”。這壹原則性的規定對於地方政府來說仍然缺乏可操作的法律規範。2005年7月，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》以“政府令”的形式發布，為該省農村集體土地直接入市提供了地方性法律依據。在現行征地制度的法律框架下，打破了“未經政府征地，任何農地都不能合法轉為非農用途”的傳統，出現了征地制度與農地直接入市制度並存的新時代。
壹、農村集體土地使用權流轉的政策演變
自1950以來，我國農村經歷了四次大規模的土地產權制度變遷，或者說農村集體土地使用權流轉政策經歷了四個時期。
第壹個時期:20世紀50年代初。
1950年6月頒布實施的《土改法》第三十條規定，農民“有權自由經營、買賣、出租”自己擁有的土地，賦予了農民自由轉讓土地的權利，但這個期限比較短。
第二期:65438+50年代中期-65438+70年代後期。
1955開始的農業生產資料的社會主義改造和人民公社運動，最終確立了三級所有制和以隊為單位的集體所有制，削弱了農民的土地產權意識，造成了農村土地所有權的虛置。農民個人與土地之間不存在合法的產權關系，“有權經營、自由買賣、自由出租”的流轉模式不復存在。
第三個時期:改革開放初期——265438+20世紀初。
65438年至0978年相繼出現的土地生產承包責任制，標誌著農村土地制度由簡單的集體所有向集體所有與家庭經營相分離的模式轉變，農村集體土地使用權流轉萌芽。
65438-0987年，國務院批準部分沿海發達省市進行土地適度規模經營試點，使土地經營權流轉突破了家庭承包經營的限制，農村土地流轉制度開始進入新的探索期。
1998修訂的《土地管理法》規範了農村土地使用權的自由流轉，2003年實施的《農村土地承包法》從法律層面保護了合法的土地承包經營權。法律規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權，可以依法通過轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。
第四階段:2005年以來
5438年6月+2004年10月國務院28號《關於深化改革嚴格土地管理的決定》指出:“在符合規劃的前提下，可以依法出讓村莊、集鎮、建制鎮農民集體所有的建設用地使用權”。2005年7月，廣東省政府制定了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，明確農村集體建設用地使用權可以進行市場流轉，通過招標、拍賣、掛牌和網上競價四種方式進行，這意味著農村建設用地使用權流轉進入了市場化階段。其他領域也開始有不同程度的松動。
二、農村集體土地使用權流轉的現狀和特點
65438年至0987年，我國實行土地使用制度改革，國有土地使用權進入市場。國有土地有償使用制度的建立促進了經濟和社會的發展，但集體土地使用制度的改革卻相對滯後。農村集體土地使用權流轉包括農用地流轉和建設用地流轉。農用地應當按照農村土地承包法的規定進行，不得改變其用途。但農地轉為建設用地，目前只能由國家征收。
1.現實中，農村集體土地使用權的流轉普遍存在，尤其是建設用地的流轉。
現行土地管理法禁止農村集體土地使用權流轉用於非農業建設。城鄉二元結構和國家與集體的“兩種產權”形成了兩個分割的土地市場。20世紀80年代以來，隨著經濟發達地區城鄉城鎮化的不斷發展，集體建設用地資產性質逐漸顯現，集體建設用地使用權以出讓、轉讓、出租、抵押等形式自發流轉的現象頻繁發生，數量和規模呈擴大趨勢，集體建設用地隱形市場實際上是客觀存在的。在廣東、浙江、江蘇、上海等地，為了解決國有建設用地不足和農民參與工業化、城鎮化的問題，城市郊區、縣城和中心集鎮的大量企業使用集體土地，使得集體建設用地入市成為事實。珠三角地區尤為突出。據統計，珠三角地區農村集體建設用地的使用量實際上超過了集體建設用地的50%，粵東、粵西、粵北地區這壹比例也超過了20%。但是，這些現象與現行農村集體建設用地管理制度存在壹些矛盾，反映了市場經濟條件下集體建設用地使用權流轉的內在需求，有其深刻的合理性。
然而，自發流轉引發了許多土地糾紛。由於缺乏正當性，這種流轉合同屬於《合同法》規定的無效合同。壹些經營業績不佳的企業利用法律漏洞，故意不在合同到期前支付租金，農民集體利益在訴訟期間無法得到保障。
現實中不難發現，在農村集體建設用地流轉過程中，工業化和城鎮化是農村集體土地流轉的外在推力，不合理的土地使用收益分配機制是集體土地使用權流轉的內在驅動力。隨著社會經濟的快速發展，農村集體土地使用權流轉壹直處於尷尬的境地。
2.農村集體建設用地流轉的方式和特點
農地承包經營權流轉的形式主要有“三廢”使用權的轉讓、轉包、互換、入股和拍賣(租賃)。農村集體建設用地流轉的形式主要有土地使用權租賃、土地使用權直接流轉、土地入股、聯營等形式。
農村集體建設用地流轉的形式和特點:壹是隨著企業的發展，因企業的兼並、合並、重組和股份制改造而出現了集體建設用地使用權的流轉；二是鄉、村級集體經濟組織為發展經濟，以集體建設用地使用權作價入股或聯營等形式，興辦內引外接企業；三是因企業間債權債務經司法裁定導致的集體建設用地使用權流轉；四是利用閑置集體建設用地出租；五是城郊農民宅基地出租、抵押、轉讓，改變了使用權，即集體土地使用權隨農民房屋壹起轉讓、出租。不僅鄉鎮企業用地壹般隨企業改制而流轉，農村宅基地也隨房屋買賣或租賃而流轉。現實證明，這種農村集體土地使用權的流轉已經普遍存在，符合市場經濟的客觀需要。
第三，農村集體土地使用權流轉的法律約束
法律對農村集體土地使用權流轉的限制主要是指農村集體建設用地的流轉。目前，農村集體建設用地流轉還沒有專門的法律法規。唯壹與土地分類、使用和規劃有關的法律是1998年修訂的《土地管理法》。
憲法第10條規定:“城市土地屬於國家所有。農村和城市郊區的土地，除法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地、自留地、自留山也是集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用並給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”
現行《土地管理法》第二條規定:“國家依法實行國有土地有償使用制度。”第四十三條規定:“任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建造住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地，或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請的國有土地，包括國家所有的土地和國家征用的原屬於農民集體所有的土地。”
特別是《土地管理法》第六十三條明確規定:“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓、出租用於非農業建設。”據此，農民集體所有的土地，無論是耕地還是集體建設用地，只有在被征收轉為國有後，才能轉為建設用地。而且，按照征地補償標準，農民最多只能拿到農地年產值30倍的補償。這意味著農民沒有集體土地的處置權，實際上沒有土地產權，因此無法獲得土地流轉的收益。
上述法律規定嚴格限制了非農業建設使用集體土地的範圍，只允許農村集體經濟組織自建房屋自用。即集體經濟組織成員可以使用本集體經濟組織的土地辦企業或建房，但不得轉讓、出讓或出租集體土地使用權。也就是說，集體建設用地向本鄉鎮以外的企業和個人流轉，是法律明文禁止的。但現實中，大量農村集體建設用地突破了國家法律法規的限制，通過租賃、轉讓、合作、入股等方式，將集體建設用地流轉給農村集體經濟組織以外的企業和個人。特別是改革開放以來，地方政府通過流轉用於工業園區建設和城市建設，成為經濟發展和城市建設用地不可或缺的壹部分。壹方面，隨著經濟建設和城市發展，僅靠國家建設用地指標遠遠不能滿足需求，需要農村集體建設用地作為重要補充；另壹方面，國家現行的征地方式侵害農民利益，越來越受到抵制。農民更傾向於選擇土地流轉，保持所有權不變，以維護自身利益。
受法律條件限制，農村建設用地使用權流轉受到很大限制。
四、各地積極探索農村集體建設用地流轉。
我國實行土地用途管制制度，尤其是對農用地實行最嚴格的耕地保護政策，在不改變農業用途的前提下限制其流轉，無疑是非常正確的。但是，在市場經濟條件下，農村建設用地也受到限制和約束，在壹定程度上使其無法發揮應有的作用。集體土地直接入市將有助於土地資源的有效配置，充分發揮土地的作用，因此各地都積極探索集體建設用地使用權的流轉。國土資源部已在蘇州、江蘇、蕪湖、安徽、湖州、浙江、安陽、河南、廣東等省開展試點。
1.試點城市的實踐
2001，浙江省溫州市率先出臺新措施，規定農民集體建設用地使用權可以流轉。《辦法》規定，集體建設用地上的建築物、構築物依法轉讓時，其土地使用權可以相應轉讓。轉讓方式包括出售、贈與、交換和股份定價。在城市(鎮)規劃區內，集體土地使用權出讓時，市、縣政府先將土地征收為國有，再參照國有土地出讓方式辦理手續。規劃區外，農民宅基地流轉範圍由原來的同村流轉擴大到同縣流轉。受讓人將原宅基地返還給村集體後，新流轉的土地權屬不變，無需繳納土地出讓金。宅基地以外的集體建設用地流轉，根據其用途不同，采取不同的流轉方式，應繳納的稅費也不同。
2002年6月5438+065438+10月，昆山、海門作為江蘇省土地流轉改革試點，規定集體建設用地使用權流轉必須符合土地利用總體規劃和城市規劃，嚴格限定城市和村莊建設用地規模；根據當地市場供求狀況，制定本地區集體建設用地使用權流轉年度計劃。
2003年6月，廣東省政府發布《關於試行農村集體建設用地使用權流轉的通知》，明確農村集體建設用地使用權可以上市流轉，可以出售、轉讓、出租、抵押，必須符合四個條件:壹是經批準使用或者收購的建設用地；二是符合土地利用總體規劃和城鎮建設規劃；三是依法辦理土地登記，取得土地權屬證書；第四，邊界清晰，不存在權屬爭議。特別強調收入向農民傾斜，農村集體建設用地使用權流轉收入的50%左右用於農民社會保障安排；剩下的50%壹部分會留在集體發展村集體經濟裏，大部分還是應該分給農民。
上述地方的做法不壹樣，試點中也存在很多問題，但如何保護農民利益，保證農地不會被基層政府變相流轉，引起了高度關註。
2.社會發展和市場經濟需要法律、法規和政策的創新。
現行土地法律政策對農村集體土地使用制度，特別是集體建設用地的使用有諸多限制，對市場經濟的發展產生了負面影響。隨著市場經濟的發展日趨成熟，正視農民集體土地所有權，進行集體土地有償使用制度改革，建立健全合理規範的農村集體土地使用權流轉方式迫在眉睫，需要在法律法規和政策制度上進行創新。
2005年6月5438+10月1日，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》(以下簡稱《辦法》)正式生效，這是第壹部規範集體土地流轉的省級法規。廣東省集體建設用地使用權可以出讓、出租、轉讓、轉租、抵押，農村經營性用地全部通過市場流轉。《辦法》主要有以下創新:
第壹，集體建設用地使用權和國有土地壹樣，可以出售、出租、轉讓、轉租、抵押、作價入股。之後，土地的價格不再取決於它的“身份”，而是取決於它的地理位置。目前在廣東，除了集體土地使用權不能進行房地產開發，其他用途的土地都經過評估機構同樣的評估，同樣位置的集體土地和國有土地的地價完全壹樣。
二是在集體建設用地使用權流轉過程中，完全由農民自己決定是否轉讓、出租或作價入股，且必須經本集體經濟組織三分之二以上成員或村民代表同意方可實施，使農民的土地所有權得到真正體現。
國家為了公共利益依法征收或者征用集體建設用地的，土地集體所有人和使用人應當服從，但必須經村民會議三分之二以上成員或者本集體經濟組織成員三分之二以上村民代表同意。即在報批前必須征得村民同意，保障了村民的知情權和參與權。
第三，農民集體可以與工業企業合法協商，自主轉讓、租賃集體建設用地。這有利於農村集體土地使用權市場價格的形成，為政府制定征地補償標準提供參考體系。因為農地直接入市有利於降低工業化成本。農民直接和工業企業談判，征收後價格可能低於政府。
四是將集體建設用地使用權流轉收益納入農村集體財產統壹管理，其中50%以上專項用於農民社會保障安排，不得挪用，為農民利益提供了底線。
在國家沒有相關規定的情況下，浙江、江蘇、廣東等沿海發達省市根據經濟發展需要開展試點，出臺了壹系列農村集體建設用地流轉管理辦法，探索農村集體建設用地流轉機制，實現規範有序管理，取得了初步經驗，也為修訂土地管理法等相關法律法規、改革土地使用制度奠定了政策基礎。為進壹步規範我國集體建設用地使用權流轉管理，根據國務院《關於深化改革嚴格土地管理的決定》，國土資源部於2006年研究制定了《集體建設用地流轉管理條例》。
同時，國土資源部和國家發改委也聯合發文，以試點方式探索“農村建設用地減少與城鎮建設用地增加掛鉤”政策。
五、集體建設用地使用權流轉改革的基本原則
1.合理配置土地資源，推進集體建設用地使用制度改革，允許農村集體建設用地進入市場。
土地作為要素市場中的壹種特殊商品，應該通過市場機制進行調節和配置。壹是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源；二是通過市場機制實現土地價格與價值的壹致性。農村集體建設用地入市，將充分發揮農村集體土地的資產效益，加快形成土地資源市場化配置機制。
2.切實保護農民土地財產權，賦予集體建設用地與國有建設用地同等權利。
保留農村集體土地所有權，在符合條件的前提下允許集體建設用地直接進入市場流轉，以實現集體土地與國有土地權利平等，建立統壹、規範、有序的城鄉壹體的土地市場體系，為全面推進集體建設用地使用權流轉並將其納入規範化、制度化軌道奠定法律基礎。
3.集約節約用地，加強總量控制和用途管制，規範農村集體建設用地流轉。
集約和節約利用土地資源是國家引導土地開發利用的基本政策，也是集體建設用地流轉必須遵循的基本原則。只有通過經濟、行政、規劃等手段和措施，才能改變農村建設用地粗放、無序、低效的狀況，促進土地的節約集約利用。
在允許集體建設用地入市的同時，應通過集體建設用地供應總量控制、土地利用總體規劃、城市總體規劃等手段進行調控，將集體建設用地供應指標納入年度供應計劃。農用地轉為建設用地，必須按照土地用途管制原則履行征地申請和審批。
4.完善集體建設用地流轉的相關制度和法律體系，保障國家土地政策更好的銜接。
農村集體建設用地流轉必然涉及相關制度和政策的銜接，如土地征收、城市總體規劃和土地利用總體規劃、土地用途管制、土地收益分配等壹系列配套政策。健全完善相關政策，確保集體土地流轉程序公開、公平、公正，體現農民對土地的權利，維護農民合法權益，確保國家土地政策的銜接，確保改革順利進行和農村社會穩定。