《中國改革》:分稅制實施以來，中央和省市財政收入不斷增加，但縣級財政更加困難。據不完全統計，截至2003年3月底，全國有1001個縣累計拖欠工資205.32億元。據CLSA估計，我國縣級財政債務高達3萬億元，占全年GDP的30%。妳怎麽看待這個問題？
劉尚希:我們現在關心的是縣級財政困難，而不是縣級財政。討論這個問題，首先要明確區分縣域財政和縣域財政的概念。縣級是壹個行政區劃的概念，包括市轄區、縣級市和縣。縣財政包括縣財政。全國有2860個縣級區劃，但只有1635是真正的縣，其他1225都屬於縣級市和市轄區的概念。
縣財政壹般以農業為主，工業基本是農業，農村元素較多。縣級市和市轄區主要是工業，已經融入城市經濟。如果籠統地在縣級財政上討論，會混淆壹些問題，抓不住重點。比如說縣級財政困難，縣鄉財政困難，肯定很多不是指縣級市和市轄區。這些地方的財政狀況壹般都挺好的，困難可能在那些1635，而不是壹般的2860。所以區分這個概念可以進壹步明確重點。
官方對財政困難縣的定義是“可支配財力小於基本支出需求”，比如發不出工資，這和經濟上的“貧困縣”不是壹個概念。2004年，財政困難的縣有791個，幾乎占了縣財政的壹半。這個問題引起了全社會的關註。
中國改革:在現行財政體制框架下，政府采取了哪些措施解決縣域財政存在的困難，政策實施效果如何？
劉尚希:2004年，財政部開始調查縣鄉財政問題，希望通過改革緩解縣鄉財政困難。2005年推出“三獎壹補”計劃。“三獎”頒給了各縣。只要屬於困難縣，地方財政收入增加，縣所在的省市財政增加對縣鄉的轉移支付，就給予獎勵；對縣鄉機構改革和精簡人員做得好的，也要給予獎勵；對於產糧大縣，也給予相應的獎勵。“壹補”就是對過去緩解縣鄉財政困難做得好的，給予相應的補助。這是壹個綜合方案，主要通過轉移支付來解決這個問題。
這樣，通過中央、省、市加大轉移支付力度，困難縣總數在減少。2005年減少到437人，2006年進壹步減少。到2007年，基本解決了財政困難縣的問題。這個措施，從緩解的角度來看，還是有積極作用的，短期效果非常明顯。但是以後會反彈嗎？很難說。如果不重視，很可能會反彈。現在靠“三獎壹補”不是長久之計，只是短期之計。因為根本的制度缺陷還沒有解決。
中國改革:這些制度缺陷具體表現在哪些方面？
劉尚希:首先，金融體系各要素組合的不確定性太大。通過多次調查研究，我得出了壹個分析框架。金融體系有三個要素，壹是權力，二是財權，三是財力。這三個制度要素在不同層面的組合是不確定的。行政權可以下移，財權可以上移，財權也可以上下移動。在什麽層面上，如何把事權、財權、財權結合起來，是完全不確定的，隨時都可能發生變化。這是我們制度的壹大缺陷。
其次，分稅制在省以下過度實施。對此的理解存在誤區。1994年我們開始分稅制以後，實際上主要是在中央和省壹級進行，但是後來這個概念被擴大，延伸到省以下。而且省以下實行分稅制，按照稅種劃分省市縣鄉。根據稅種的增長，增加了財力，也強調了財權與行政權相匹配。問題隨之而來，因為財力不等於財力。有的地方有發展的條件，有財權，有財力，有的地方沒有，給他們財權也沒用，因為是農業縣，發展基礎薄弱，有的地方不適合發展，有財權也是空的。
2004年，我去地方調研，逐漸發現“財權與事權相匹配”的原則在學術界廣為流行。其實是壹個非常錯誤的概念，誤導性很強，困難的地方還說需要財權，要求財權和行政權相匹配。給財權就是讓它自己發展。所以，財權和事權的匹配，過度強調省以下，會有壹個嚴重的後果，在發展不起來、發展慢、沒有發展條件的地方，壹般會比較困難。事實上，強調“財權與事權相匹配”也是掠奪性開發和破壞性開發的重要原因。
第三個缺陷，從整個體制來看，就是縣鄉財政非常困難，這是省級政府財政管轄責任的缺失。這是非常重要的壹點。縣鄉財政困難由來已久。為什麽直到中央出臺“三獎壹補”方案，中央高度重視，省級開始行動，省級才開始進行轉移支付？實際上，現行的財政體制是，各級側重於本級財政，省側重於省級財政，市側重於市級財政，對轄區內的各級財政缺乏相應的職責。在學術上，這意味著省級財政對轄區內的縱向和橫向財政失衡缺乏責任。這樣，基層財政困難在所難免。因此，如何約束省級政府，使其對轄區內的各級財政負責，就顯得非常重要。
中國改革:為什麽我們的金融體系存在這些缺陷？這個問題的根本原因是什麽？
劉尚希:這些問題的癥結在於“同質化”假設。我們在設計制度的時候，其實做了壹個“同質化”的假設，嚴重背離了現實。
壹種是經濟的“同質化”假說，即假設每壹寸土地都有相同的發展潛力和條件，只要賦予相應的財權，就能出現財源。比如發展縣域經濟，無論條件還是條件，所有地方縣都做了同樣的努力。按照這種思想設計的系統是“統壹的”，統壹的，非常完整和美觀。但在中國，經濟發展極不平衡，有的具備發展條件，有的不具備。如果按照這種思維邏輯，結果只有三個:壹是發展，二是破壞性發展，三是努力了，還是發展不起來。這種假設越到基層，危害越大。尤其是省級以下。因為越往下，“同質性”越低，即異質性或差異性越大。雖然我們平時講具體問題具體分析，不搞壹刀切，但是我們腦子裏的思維慣性就是不搞壹刀切，還要開刀。這是由於經濟“同質性”的假設。
另壹個是政府職能的“同質化”假說。我們現在假設它對不同層級的政府和同壹層級的政府都有相同的功能，只是規模不同。比如，所有的縣級政府，無論是發達地區還是欠發達地區，無論是大縣還是小縣，都賦予相同的支出責任。但現實中，不同地區的縣域，政府與市場的邊界、政府的職能和責任是不同的。比如現在教育的權力下放到縣，有的縣根本負擔不起。再比如“以經濟建設為中心”，從國家到省市縣鄉，壹直到鄉鎮壹級，都需要財政支持經濟建設，導致公共服務嚴重不足。真理再往前走壹步，就會變成謬誤。
《中國改革》:縣域財政困難問題成為大家關註的焦點，但目前采取的壹些措施是治標不治本。妳認為還應該采取哪些措施才能使縣財政真正突破困境？
劉尚希:第壹，中央和省之間仍然可以實行分稅制，同時擴大中央轉移支付。分稅制的好處可以增強中央政府的政治控制力和財政控制力，有助於實現基本公共服務均等化，縮小城鄉差距，這些都有賴於中央政府。
第二，用“財權與事權相匹配”的原則代替“財權與事權相匹配”的原則，不要追求理想的分稅制。中國不能搞西方式的分稅制，最多是中央和省之間的，省以下就不要考慮了。如果要以省以下的分稅制改革來完善和推進財稅改革，那是壹個嚴重的誤區。甚至有人說縣鄉財政困難是省以下分稅制改革不徹底造成的，完全顛倒了。這樣下去，會越來越糟糕。取消省以下分稅制，可以避免壹些地方因財政壓力導致的破壞性發展，同時為轉變經濟增長方式、加大節能減排力度創造良好環境。事實上，這兩年很多地方都改變了分稅制的做法，實行了更適合當地情況的財政體制。
第三，省以下的收入和財權劃分要多元化，而不是追求壹貫性。條件允許可以分稅，條件不允許可以不分稅。如果勉強去做，只會拖垮財政。省以下的事權劃分有多種模式。省以下有幾級政府，不要強求，縣壹級的事權也不必壹樣。東部郡縣的事權能和西部郡縣的事權壹樣嗎？它的功能能壹樣嗎？責任能壹樣嗎？肯定不壹樣。橫向來看，不壹定是同壹層次，但可以多元化。省級以下搞幾級是完全自由的，不需要限制。