壹、投資項目分類
壹般來說，國內投資項目分為三類:審批制政府投資項目、核準制企業投資項目和備案制企業投資項目。近年來，“社會投資項目”的概念再次出現。詳見《國務院關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發[2014]60號)(以下簡稱國發[2014]60號)和《國家發展改革委財政部關於支持政府投資社會投資項目的通知》。
關於“政府投資項目”，根據《國務院關於投資體制改革的決定》(國發[2004]20號)(以下簡稱“國發[2004]20號文”)和各地制定的《政府投資項目管理辦法》，“政府投資項目”壹般是指政府使用“各種政府投資資金，包括預算內投資、各種專項建設基金和國外貸款。需要註意的是，“基金註資”這壹術語是近幾年才使用的。詳見國發[2065 438+06]60號及地方相關規定。
關於“企業投資項目”，列入《國務院政府核準的投資項目目錄》的重大項目和限制類項目需要核準，其他只需備案。
至於“社會投資項目”，從邏輯上來說，我們認為應該屬於企業投資項目，但從實踐層面來說，社會投資項目往往涉及政府投資資金，情況相對復雜，不能壹概而論。目前絕大多數的PPP項目都屬於這類社會投資項目。
值得壹提的是，2016年7月5日發布的《國務院中央關於深化投融資體制改革的意見》(鐘發[2016]18號)明確提到，要加快立法，“制定實施政府投資法規和企業投資項目核準和備案管理規定”，這被視為對國發[2006]的借鑒
2.PPP項目是政府投資項目嗎？
如發展改革委[2015]823號文所述，“積極運用政府投資支持政府和社會資本(PPP)合作模式。對於PPP項目，可以通過資本金註入方式安排政府投資支持項目建設，也可以通過投資補助、貸款貼息、擔保補貼等方式予以支持。相關政府投資項目在同等條件下應優先考慮引入社會資本的項目。鼓勵民間資本發起設立PPP項目投資基金，政府可以通過認購基金份額的方式予以支持；政府也可以單獨發起設立PPP項目投資基金。目前絕大多數PPP項目都不是純粹的企業投資或政府投資項目。那麽，這些PPP項目是政府資金支持的政府投資項目嗎？
根據國發[2004]20號，“政府投資項目，采取直接投資和資本金註入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告。同時，政府投資項目的初步設計和概算審批要嚴格執行；采取投資補助、借貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告。”對此，隨後各省市出臺的政府投資管理辦法進行了回應。但從這些文件中我們了解到，“有投資補助、轉貸和貸款貼息的項目”仍視為政府投資項目，只是審批流程放寬為只審批資金申請報告。
可見，每當PPP項目涉及政府投資時，無論投資方式(直接投資、資本金註入、投資補助、轉貸或貸款貼息)，按照目前國內的項目管理體制，這類項目更容易被視為政府投資項目，而相對不願意被視為企業投資項目，邏輯上也不太順暢。
3.審批、核準還是備案？
同樣，如果PPP項目涉及政府直接投資、註資、投資補助、轉貸或貸款貼息，我們理解除非項目所在地另有規定(如浙江、北京)，否則適用項目核準制，而非項目核準或備案制。但對於非政府直接投資或註資項目，審批範圍應僅限於資金申請報告，不涉及傳統審批制度下的項目建議書、可行性研究報告、初步設計的審批。
現在我們來看發改[2016]1818號文件。這篇文章之所以具有創新性，是因為它並不完全符合我們的上述理解。壹方面，該條規定“政府以註資方式參與的國家高速公路網新建PPP項目仍按審批制管理，可行性研究報告直接報批”，與我們的理解壹致。另壹方面，這壹條還說“政府以投資補助方式參與的國家高速公路網新建PPP項目，按審批制管理”，是在國發[2004]20號文件的基礎上更進壹步。也就是說，這種政府投資補助項目不僅需要審批資金申請報告而不適用傳統的審批管理，而且直接決定了審批制管理的適用。
然而，進壹步的問題又來了。既然實行的是核準制而不是審批制，是否意味著這類項目屬於企業投資而非政府投資項目？如果是企業投資項目，是否意味著項目性質取決於權益資本的投資方，而不是權益資本以外的貸款、補貼或貼息？如果屬於政府投資項目，是不是意味著特定形式的政府投資項目也可以用核準制來管理，而不是局限於核準制？
2013根據國發[2004]20號，國家發展改革委制定頒布《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》，其中提到“按規定應由地方政府審批的政府投資項目，應在可行性研究報告或初步設計批準後，提交資金申請報告。企業投資項目按規定應由地方政府核準或備案的，應在核準或備案後提交資金申請報告。還稱“對已由國務院或國家發展改革委審批和核準的投資項目，資金申請報告內容可適當簡化，重點說明申請投資補助或貼息資金的主要理由和政策依據”。根據這份文件，我們了解到企業投資項目也可以申請政府投資補助和貼息。換句話說，使用政府投資補助和貼息的項目，不壹定是政府投資項目。由此看來，發改[2016]1818號文件的“新穎”還是有其由來的，並非空穴來風。
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