建立和完善我國社會管理體制的政策選擇 (壹) 建立與市場經濟相適應的社會管理系統和機制 首先,深入研究社會管理的對象、手段、目標、監測指標以及與之相適應的法律、法規、社會政策,開發適應社會管理和調控需要的社會指標,建立和完善數據采集系統。 其次,要確定社會管理體制改革的內涵。當關於建立和完善社會管理體制的若幹思考前我國社會管理體制改革要認真梳理復雜的利益關系,著力解決壹些影響社會發展的體制難題,主要集中在以下幾個方面:如何建立健全城鄉壹體化進程中社會管理和公***服務體制問題;收入分配體制改革中效率和公平的協調問題;混合所有制社會格局下政府的有效社會管理和調控問題;社會事業(文教、衛生、文化、體育等) 、收入分配、社會保障、統壹勞動力市場等領域的體制性障礙問題。這些問題在相當長壹個時期內會制約著我國社會發展和社會運行效率的提高,這些關鍵領域的社會管理體制改革必須從體制上實現新的突破。 最後,還要處理好管理社會發展的有關政府部門之間的利益協調問題。從中央政府確定的改革目標和方向來說,這些社會發展管理部門需要本著建設公***服務型政府的基本目標,以提高基本公***服務水平為己任來制定政策和配置公***資源,而不是各自為政,為實現部門利益最大化來配置公***資源。 目前有關社會發展管理部門管理的社會資源實際上是第二次分配後的公***財政收入。眾所周知,公***財政的目的在於實施國家的社會福利和社會保障,促進社會公平。公***財政出現的前提是市場失靈,在市場失靈的情況下,政府政權組織的角色,依據政權力量,以市場失效為範圍,執行國家的社會管理者職能,為市場提供公***服務。公***財政具有公***性和非營利性兩個基本特征,其收支活動主要通過公***預算來實現,包括經費預算和公***投資預算。社會發展管理部門必須本著公***性和非營利性這兩個基本原則來使用公***財政資源。不從根本上認識這個問題,就不能更好地為廣大人民群眾謀利益,這個問題不解決社 會管理體制改革就不能取得根本突破。 (二) 做好社會管理的基礎性工作 目前各省都在開展社會指標的研究和設計以及采樣工作,如果各省都是各自為戰,缺乏協調和統壹,將來全國的比較和總結將會存在很大的困難,因此,國家應組織專家和各省壹道開展研究,建立壹套全國和各地都能使用的社會管理指標體系,為建立全國社會宏觀調控機制提供技術支持。政府要實現社會管理的目標,必須把其目標具體化,通過技術設計編制成可以測度的社會指標,就像經濟發展中的國內生產總值、消費價格指數、國際收支、就業率、居民收入等壹樣。歷史上,我國曾經建立並在實踐中使用了若幹社會發展的指標,有關部門和地區也根據工作需要和形勢的發展設計了若幹社會指標。但是,到目前為止,能夠像經濟發展那樣用幾個指標來預測社會發展的社會指標則很鮮見,對於社會宏觀管理,這無疑是壹個世界性難題。 (三) 實現社會資源合理有效配置 根據我國現階段的特點和部門分工,可以把社會管理部門原則上分為兩大類,第壹類負責社會公平,主要手段是提供社會公***服務和公***物品,包括教育、文化、衛生、民政、體育、勞動社保等;第二類負責社會安全和社會穩定,主要手段是行政和司法,包括公安、司法、安全、社團管理、安全生產等。當然,二者的分工不是絕對的,有些部門兼顧兩種職能,比如,民政部門的社區建設和民間組織,壹方面承擔社會公***服務職能,另壹方面又承擔社會安全與穩定任務。社會公平與社會穩定也不是截然分開的,二者互為因果,如果社會公平問題處理不好,社會差距拉大到壹定程度,就可能引發社會動亂。而社會穩定又可以為社會公平創造發展的空間和環境。例如,在以福利為核心的社會管理部門,非營利組織發揮著重要的作用,但是任何壹個國家對於非營利組織參與政治活動都是非常關註和提防的,包括美國。因此,必須妥善處理好兩類部門的關系,推進機制和體制創新,保證社會公***服務資源的合理配置。同時,也要處理好兩類系統內部各個部門之間的關系,保證社會目標的有效實現。 評判壹個國家對社會發展重視還是不重視,不是看它說了什麽,而是看它做了什麽,特別是看它把多少資源用於社會發展。從國際經驗來看,大凡重視社會發展的國家,都會在公***財政中把社會發展放在壹個重要的位置。例如,OECD 國家政府在公***衛生領域的投入占其衛生總投入的70 %以上。再如,美國社會管理經過半個多世紀的發展已經由早期的社會組織自我管理模式轉向由政府、社會組織和企業***同治理的模式,政府的主要職能是社會管理。聯邦政府所有福利項目(包括社會保障、衛生、各種福利項目) 幾乎占去了其政府財政開支的60 %。即便如此,還是不能滿足社會需求。需要幫助的美國人不得不轉向其他福利資源———私人、慈善和誌願組織。為了幫助貧困家庭和個人,美國各級政府也直接或間接支持這些慈善和誌願組織提供各類社會服務,主要方式包括:建立和完善法律和法規體系;通過免稅或減稅鼓勵私人和公民向慈善和誌願組織捐贈;通過政府資金直接支持慈善和誌願組織;通過對使用慈善和誌願組織提供服務的個人給予補貼、稅收返還等對慈善和誌願組織提供間接支持。 我國社會管理體制改革涉及的內容很多,根本性的內容之壹就是要改革現行的公***財政結構,加大社會發展投入在政府整個預算中的比重。評價壹個政府的社會管理體制,看其是不是真正地轉向公***服務型政府,關鍵要看其財政結構的變化。如果說我們是公***服務型政府,但是我們的財政支出大部分還是用於生產性投資,而不是公***服務型支出,那麽這個公***服務型政府建設的方向就值得去認真考慮。所以社會管理體制改革首先要改革我們的公***財政體制,特別是改革跟社會發展有關的公***財政。政府財政要堅決從壹般性競爭領域退出,公***財政對於社會發展的支出內容必須以“市場失靈”和“公***產品和服務”為標準來嚴格界定和嚴格規範。 (四) 大力支持社會領域的公民事務 黨的十六屆五中全會提出“, 建設社會主義和諧社會,必須加強社會建設和完善社會管理體系,健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。政府負責就是政府制訂規則,創造環境,組織運作活動,提供服務和福利,通過協議方式委托社會組織開展社會服務。政府負責不等於政府包辦,政府應當通過制度創新,廣泛調動社會組織、企業參與社會服務的積極性。在美國,非營利組織通過合同或申請政府基金從政府得到的資助, 占非營利組織經費總額的35 % ( 2005年) ,而在我國的香港地區,這壹比重大約為80 %～100 %。另外,政府可以通過多種方式激勵公眾關心社會事務,捐贈錢財、時間,讓公眾自己管理自己的事務。目前我國部分居民對於公***事務的冷漠是我們建立和完善社會管理體制面臨的挑戰之壹。政府不應在社會領域與民爭利,相反,應大力支持社會領域的公民事務。政府不與民爭利是實現公眾參與的前提。 毫無疑問,在社會管理體制改革中,必須發揮政府的主導作用。但是除此之外,是不是還需要有其他主體參與呢? 比如說我們過去講的社會事業單位和隨著社會發展逐步發展起來的社會組織等。如果我們承認社會事業單位、社會組織必須參與社會管理體制改革,那麽它們應如何參與、如何配合政府整體的改革戰略呢? 這些問題需要我們深入地研究,進壹步地明確。另外,就政府本身來說,現行行政框架內分管社會發展的政府機構很多,涉及文化、教育、科技、體育、衛生、民政、發展和改革等多個部門,社會管理體制改革到底以哪個部門為主,或者說由哪個部門進行總體協調和籌劃? 因為社會發展是壹個整體,社會管理體制改革需要有壹個總體設計。目前,社會管理及其體制改革是分部門進行的,分部門的改革不利於從整體上來完善社會管理體制,而且在改革過程中不可避免地會形成利益部門化趨勢。 因此,必須深入研究社會管理體制改革的整體推進問題。“十五”時期的社會管理體制改革和經濟體制改革壹樣,都是各個部門在自己搞自己的,其實際結果不利於各個領域改革的深入,也不利於發展。社會管理體制要改革的內容很多,例如衛生事業改革、教育事業改革、文化事業改革、就業體制改革、收入分配體制改革、事業單位改革、社團改革、社區管理體制改革等。以事業單位改革、社團改革、社區管理體制改革為例,“十五”期間,它們的改革是各個部門分別在抓,各自推進。毫無疑問,社會事業單位改革將是中國繼農村經濟體制改革、國有企業改革和政府行政機構改革之後,為建立和完善社會主義市場經濟體制而進行的又壹項重大戰略性改革。全面推進社會事業單位及社會事業管理體制改革,涉及到社會管理和公***服務兩方面的內容,目標是要提高政府管理社會生活的能力,改善公***服務的質量和效率。這不僅是進壹步完善社會主義市場經濟體制的重要組成部分,而且對於全面建設小康社會更具有不可忽視的重大戰略意義。但是事業單位改革離不開社團改革和社區管理體制改革,它們之間相互聯系,相互制約。以社區改革為例,現在的社區改革涉及到社團組織定位、社團組織管理等問題,如果社團管理不改革,社區管理體制怎麽改革? 在社會管理領域中,把問題分隔開來的改革,從整體上來說是沒法推動的。所以,社會管理體制改革必須把跟社會發展有關的各種體制、各類機構、各種問題統壹起來考慮,這是今後壹個時期社會管理體制改革的總體方向。