圖1。中國減災系統工程示意圖中華人民共和國成立以來，中國政府高度重視減災工作，設立了七大類減災管理部門。此外，全國防汛抗旱工作由國家防汛抗旱總指揮部負責。通過40多年的努力，中國的減災能力有了長足的進步。雖然前40年減災取得了顯著成就，但我國每年的災害損失仍在逐年上升，1996年達到2800多億元，1998年有望突破3000億元。這說明自然災害已經成為社會經濟發展的最大制約因素之壹，減災已經成為壹個重大的社會問題。目前，我國減災工作存在壹系列問題，如:減災立法不完善，缺乏壹部綜合性法律來規範國家減災工作；沒有長期的減災組織和減災物資儲備；減災通信建設滯後；減災救災體系不完善；救災資金短缺；各類抗災工程老化問題嚴重；減災沒有納入各級政府的經濟發展計劃；各種減災監測預報系統分散冗余，效率低下；各地區沒有制定符合減災要求的社會經濟發展政策。這些問題的最終解決必須依靠減災系統工程的建立，在立法的基礎上，由國家來主導這個系統工程。各種自然災害都不是孤立的，單靠某壹種減災措施是不可能解決我國日益嚴重的災害問題，尤其是巨災。做好減災工作，必須強調從單壹減災向綜合減災轉變，建立全國統壹的減災系統工程。減輕自然災害的各種措施，包括監測、預報、評估、防災、救災、移民安置和新建、教育和立法、保險和基金、規劃和指揮等，都可以認為是減災系統工程的壹部分，綜合實施(馬宗晉，191，1993，65433)。圖1是我國減災系統工程的基本框架。下面簡要介紹防災減災系統工程各部分的含義:
1.1監測是對災害前兆進行監測，測量變異參數，對災害發生後的災情進行監測和評估。對自然災害的監測是減少災害的主要措施。通過監測自然災害提供數據和信息，可以進行預警和預報。因此，災害監測的作用和任務是十分明確的，也是防災減災工作中必不可少的壹部分。近40年來，我國建立了7種自然災害的單項監測網絡，壹般由國家綜合站、區域監測站和地方站組成。目前，監控系統網絡主要處於單壹開發和以通信手段為主的現狀。各種監測系統的發展極不平衡，這無疑影響了我國災害監測的進壹步發展。由於各種自然災害之間的有機聯系，未來災害監測系統的建設應以各種單壹類型監測系統的不斷完善為基礎，逐步向全國綜合監測網絡的方向發展。壹是開展災害信息交叉使用，建立全國統壹的災害數據庫。然後以遙感、遙測數值記錄、自動傳輸為基礎，建立空中、地面、人的立體監測網絡和綜合信息處理系統。
1.2預報可分為長期、中期和短期預報，以及臨災預報，是各級減災減災行動準備工作的科學依據。目前的預測工作主要強調災害發生的群體性和連鎖性，突出災害的綜合性特征。在對綜合自然系統變異深入研究的基礎上，加強對各種單壹自然災害的預測，逐步走向系統綜合預測，是災害預測科學中壹個新的研究方向。在我國，雖然每個單項的災害預測都有壹定的經驗和理論基礎，但總體預測水平極不平衡。比如地震災害預測的成功率只有20%，而短期天氣預測卻能達到70%以上。如果不在自然災害的監測預報能力和數據分析方法上有重大改進，短期內綜合預報水平難以提高。對此，大力引進先進的監測預報系統和手節，擴大國際交流，加快信息交流和消化，是我們今後的努力方向。
1.3評估災害評估是指在災害發生的全過程中，對災害的自然特征及其對社會的危害程度的估計和判斷。具體來說，評估可分為:事前評估、事後評估和災後評估。災害評估是衡量減災效益的主要手段，災前評估的正確性對於研究災害發生時的預防措施和救災對策至關重要。災害發生時及時準確的評估是現場領導做出救災決策(如大壩爆破、移民和疏散等)的主要依據之壹。)，而災後災情評估對於救災工作的開展以及救災人力物力的動員和調動也是必不可少的。災害評估的重要性使我們不得不努力研究其工作方法和各種實踐與理論問題。就我國的具體情況而言，還缺乏壹個科學的數據體系，尤其是缺乏全國統壹的評價標準和方法。我們嘗試將自然災害按災害程度分為五個等級，並在此基礎上研究了災害的評估方法和救災防災的責任。
1.4防災這裏所說的防災是指減災的非工程措施，如人員和動產的減災措施以及災害發生時的行動計劃等。具體來說，大型工廠、汽車生產線生產、民族文物等計算機系統的防災措施，都屬於防災範疇。在災害預測預警的前提下，在災害發生前有效轉移和保護各種動產和人員也是防災的重要課題。中國是壹個災害嚴重的國家，每年都造成巨大的經濟損失，影響經濟的持續高速發展。因此，使各級政府和全國人民認識到這壹點，動員全社會關心和參與減災活動，積極行動起來，在和平時期做好防災的壹切準備，這樣壹旦災害來臨，他們就會未雨綢繆，減少財產損失，這無疑將極大地促進經濟發展。
1.5與防災相比，防災主要是指永久性和臨時性的工程措施，如建築物、堤壩、工廠等工程措施。在這方面，經過中國市政府的努力，40年來取得了長足的進步，具備了良好的抗災工程基礎，在抗水、抗風、抗潮、抗震等抗災工作中發揮了重要作用。作為壹項抗災工程措施，我們主張從項目選址到施工的每壹個環節都要有防災抗災措施。在制定國土規劃、城市建設和項目選址時，應避開高風險地區。在近期，根據40年來防災救災的經驗，我們認為救災工程應包括以下幾項:①主要河流的防洪抗旱工程；(二)重要城市的防洪抗震工程；(三)病險堤壩和倉庫的加固工程；④沿海地區地面沈降的防治措施；⑤山區防塌防滑工程；⑥國家綠色化學工程。
1.6救災是指災害發生時，對人民生命財產的急救和對次生災害的緊急救援。救災是壹個極其復雜的、社會性的、半軍事性的緊急事件。從救援到醫學，從生命秩序到社會等級秩序，從技術到工程，從決策到指揮，形成壹個完整的救災體系。根據災害預測和災害區劃的意見，有組織地采取有針對性的綜合措施，最大限度地減少災害損失，有利於災後重建的順利開展。當前應主要加強救災技術手段的研究，增加救災裝備，建立應急通信網絡系統和交通運輸系統。
1.7災後安置重建每當發生重大災害時，盡快安置災民，解決他們的生活困難，就成為社會最迫切的問題。因為中國經濟發展還比較落後，各種醫療和住房制度還不完善，所以缺乏這方面的綜合管理體系。為了預防未來的各種災害，中國目前正在組織力量對各類城市、工礦企業進行減災演練，目的是在災害來臨時，妥善做好各種救災工作，特別是災民的安置工作。災後重建，包括社會生活秩序和經濟生產的迅速恢復，新舊交替，家園重建，是減災最具體的表現。大災之後，各種建築設施的破壞，工礦企業的停工，金融貿易的停滯，家庭結構的破壞，都會造成巨大的衍生損失。因此，為了盡快安置災民和恢復生產，有必要強調災後重建的極端重要性。平均而言，中國政府每年花費超過6543.8億元用於自然災害後的重建。同時，在發生特大災害(如654.38+09965.438+0的洪水)後，還有對非災區人民的救濟和壹些國際援助。然而，這還遠遠不夠。我們的目標是在中國建立壹套完整的災後重建體系，以適應中國災害頻發的現狀。這方面的國際合作和財政援助非常必要。
1.8教育和立法教育是壹個國家的立國之本，是壹切工作的基礎，也是減輕自然災害，提高人民防災減災意識的重要手段。國情教育還應包括災害教育和防災減災常識教育，從兒童和學生做起，切實豐富減災知識，這是我國當前防災工作最緊迫的任務。在這方面，我們還很薄弱，幾乎處於空白狀態。現在所說的自然災害，有相當壹部分是因為災難來臨時人們的恐慌或者是在災難發生前不註意防災措施的完善而造成的。在過去的幾年裏，中國有關部門開展了大量的災害知識宣傳教育。雖然人們的災害意識有所提高，但災害知識缺乏、承災能力低、忽視減災的現象依然存在。因此，繼續加強災害教育，提高全民減災意識，仍然是壹項十分緊迫的任務。只有這樣，當災難來臨時，人們才能保持冷靜，投入到救災活動中。災害立法是確保防災減災體系順利建立和發展的根本途徑。為了保證各項減災措施的落實，控制人類的盲目開發和非科學活動，懲罰減災工程和工作的破壞行為，有必要制定法律法規，依法減災。迫切需要建立減災各方面的法律法規，對全民進行減災法律法規教育，建立減災立法實施和監督機構。首先要制定我國的《減災法》和災害評估規範。只有通過相關法律法規的頒布，才能從根本上建立全國統壹的防災體系，明確各級政府的責任，使人們在減災活動中依法行事。建議成立國家減災委員會和國家減災中心，全面領導、組織和協調各部門、各地區的減災行動和科學研究，加速實現減少自然災害的目標。
1.9保險和基金抗災、救災、安置災民、重建生產需要大量的資金、人力、物力。目前中國經濟並不富裕，適當運用保險和基金的策略無疑是壹條可行之路。這樣就可以調動壹切社會力量，集中壹切可以集中的人力物力，投入到防災救災工作中去。幾年來的實踐證明，保險在重建災區、安置災民生活方面發揮了巨大作用。大量保險資金的投入，大大加快了災區的經濟重建。在中國經濟體制改革的浪潮中，災害保險是推動保險工作走向社會化和市場化的最佳途徑。目前，我國的災害保險業務仍處於探索階段，但國內外的事實表明，它是緩解自然災害的重要措施。當前需要擴大保險業務範圍，劃分保險災害，讓全社會都來協助減災救災。基金是指政府和社會籌集的用於災後災民救助的資金。目前國內尚未開展此項工作，但國際經驗表明，專項救災資金的發放對災區重建和人民生活安排的重要作用不亞於保險。因此，隨著我國經濟的發展，國家、社會團體和個人收入的增加，及時補充救災資金是非常必要的。
1.10規劃指揮減災應作為經濟建設的重要措施納入國民經濟和社會發展總體規劃。保持經濟的積極發展，減少負面影響，是國家經濟建設的重要方面，不可或缺。自然災害的發生是由自然因素和人為因素共同造成的。減輕自然災害主要是通過技術、經濟、法律、行政、教育等手段，充分發揮人的作用，削弱、消除或避免災害的源頭。削弱、限制或轉移災害體；保護或轉移受影響的載體。這些目標的實現需要全社會的協調行動和壹些行政部門的管理。長期以來，減災系統分散在許多方面，處於分散管理狀態，不僅容易造成不同專業部門重建的浪費，也不適應對減災綜合作用的認識和綜合減災的要求。因此，為有效動員全社會開展減災活動，中央和省市政府應建立健全減災組織，建立減輕自然災害的指揮決策系統，加強聯防抗災工作。明確國家減災工作重點，我國減災工作的重點應是對國計民生有重大影響的多發性、突發性巨災，重點加強人口密集、經濟發達、對我國政治、經濟、文化有重要影響的災害易發區的組織工作。建立綜合減災示範區，加強立法工作，促進國際減災交流與合作，特別是在環太平洋地區。加大減災項目投入，特別是與減災相關的重大科研項目。
重大災害的預防和進入抗災救災階段，必須有壹個統壹的、協調的、強有力的指揮系統。也是平時和災害期間單項和綜合減災計劃的實施體系，其關鍵意義顯而易見。但是，由於現行減災管理體制存在壹些弱點，減災指揮系統的組織模式和工作強度仍亟待研究和加強。
2.美國和日本減災體系的比較。美國和日本是世界上災害防治做得比較好的國家。早在上個世紀，美國和日本就開始為本國的災害問題立法，同時不斷引進新的防災技術，建設防災工程，研究災害機理。在此基礎上，建立和發展了適合各自國情的減災系統工程，大大提高了美國和日本抵禦自然災害的能力，減少了災害對經濟建設的負面影響。在很多方面，他們的經驗值得借鑒。圖2和圖3分別是美國和日本的減災系統項目的示意圖。美國幅員遼闊，國土面積和中國差不多。主要災害是颶風、地震、洪水和幹旱。美國對災害的策略主要在於預防，並著力研究災害預測、環境控制、災害處理、災後防疫等壹系列與災害相關的基礎理論問題和社會行為。從圖2可以看出，美國的減災系統工程具有以下重要特點:
1)，重視災害的科學研究，特別是災害動力機制的研究；
2)高度重視災害對自然環境的影響，把減災與環境保護結合起來；
3)把人與自然災害的關系放在突出位置，高度重視人的生命價值；
4)、從制度上，法律把防災減災作為聯邦政府和州政府的日常工作，有非常明確的職責分工；
5)建立覆蓋全國的災害網絡，包括監測、預報、救災、通信等。當災難發生時，各種服務系統會自動進入救災狀態；
6)聯邦和州政府有專門的救災和賑災預算撥款。日本的減災體系有自己獨特的特點。由於日本國土狹小，經濟發達，所以災害對日本經濟的影響遠遠大於同等程度的災害對美國、中國等大國的影響。因此，日本歷屆政府都非常重視防災減災工作。日本的主要災害是地震、暴風雪、洪水和臺風，其次是火山災害和山體滑坡。這些因素從根本上決定了日本的減災系統工程不同於美國、中國等幅員遼闊、災害多樣的國家的減災系統工程。總的來說，日本的減災系統工程有以下特點:1)非常重視災害的法律管理；2)重視重大災害的防治，制定單項災害防治的專門法規，指導國家救災工作，如:地震對策特別措施法、河流法等。(程小濤，1992)；3)建立由政府總理主持的中央防災委員會，指導和部署全國的減災工作；4)有專門的國家預算對與減災活動有關的各種計劃給予特別支持，如災害科學研究、防災設施、救災行動和災害監測；5)特別重視防災通信系統的建設，將其作為單獨的減災工程來建設。其通信網絡從中央防災機構延伸到居民區，形成了能及時通報災情、及時開展救災工作的現代化防災通信系統。從美國和日本的減災系統項目，可以有壹些相似之處:1)國家有充足的減災專項資金保障；2)重視災害的基礎理論研究；3)大力發展防災通信網絡；4)運用法律法規管理減災，建設適合各自國家的減災管理部門；5)充足的救災物資儲備和完善的救災應急行動計劃；6)將減災活動與經濟發展和社會進步聯系起來；7)強調提高人們的防災意識。三。中國減災系統工程分析與建議1。減災系統工程動態運行與分析從圖1可以看出，在整個減災系統工程中，災害立法和國家強有力的統壹指導是系統的主導。沒有這個領導，壹個龐大的系統工程是無法管理的。此外，無論是建立中央和地方減災管理機構，制定國家減災預算，將所有分散的各個減災部門集中起來，推動災害保險、城市規劃等。，提高人們的災害意識，這需要以立法為基礎。根據我們對現有減災體系的分析，認為影響我國減災系統工程順利建立和發展的幾個關鍵問題是:1)災害立法；2)資金投入；3)溝通；4)中央管理機制；5)災害科學研究。2.壹些重要建議(1)建立中國自己的減災法規體系，依法成立防災減災組織。從世界其他國家來看，災害立法是促進減災順利開展的基礎。對於頻繁發生的對人民生命財產造成嚴重損害的重大災害，更需要制定專門的法律文件來指導各類群體和個人的減災防災措施。就中國而言，從1949到1991，中國制定了近百部與防災減災相關的法律、法令。特別是1978以來，我國災害立法順利進行，頒布了許多與災害有關的法律，如《防震減災法》等近70部，但沒有壹部綜合性法律對防災減災進行規範。筆者認為，由於我國災害問題的復雜性，迫切需要制定綜合性的國家減災法律，如《災害基本法》、《救災法》等，完善現有法律法規，使立法工作適應我國當前和未來防災減災的需要。《災害基本法》是規定各級政府、組織、團體和個人在減災中的責任和義務的法律。它從原則上規定了災害管理的基本內容、原則、管理體制、管理機構和大政方針，其中最重要的是關於災害管理機構和防災預算的內容。從長遠來看，應該建立國家防災減災基金，由中央政府相應的專門機構管理，以解決我國普遍存在的減災資金嚴重不足的問題。《救災法》是用於規範災後災區救災工作的救災法案。應當按照分級負擔的原則，明確規定中央、地方、社會組織和個人在救災工作中的責任和義務，確定救災資金的來源，並根據災害的嚴重程度和不同比例，確定各級政府應當承擔的救災費用。這樣可以充分調動地方政府減災救災的積極性，增強各級政府的災害意識，減少災害造成的損失，促進經濟發展。(2)加強政府對減災的投入和管理。由於經濟發展水平的原因，中國減災投入的問題至今沒有得到很好的解決。壹方面，國家財政困難，無法在防災減災上花更多的錢。另壹方面，由於投入不足，每年因災害造成的損失越來越大，影響國家財政收入；此外，地方政府對平等、依賴和重要性的思考比較嚴格，減災投入意願較弱。這種情況使得災害造成的損失逐年增加，在壹些地方已經成為社會不穩定因素。因此，有必要改變現行的減災投資政策，以適應現代災害管理的需要。防災減災從根本上說是壹項利國利民的公益事業。各級政府應責無旁貸地承擔這壹任務，救災的各種資金投入應在政府的統壹領導下進行。減災投資可分為兩部分:壹是積極主動的災前投資，用於防災和研究，以及各種抗災設施的建設；二是減災被動投入，主要用於災後救助和救災，災區重建(孫等，1992)。鑒於災害損失越來越大，特別是1998的洪水，我們建議增加災前主動投資的比例，包括對各種已建工程的維護和完善。在減災投入政策上，實行分級管理、分級負責、分級負擔的原則，采取小災由地方各級政府承擔，大災由中央政府和地方政府共同承擔(中央政府承擔絕大部分)的原則，減災投入納入各級政府財政預算，其比重隨著經濟發展逐步提高。(3)建立現代減災通信聯絡系統。從各國減災系統的運行情況來看，通信問題處於非常突出的位置。在中國，也是如此。在圖1中，我們可以看到，溝通幾乎與所有的措施有關。從我國歷次災害的救災工作經驗來看，通信是通報災情、疏散群眾、請求支援的關鍵環節。沒有健全的通信信息保障，減災工作就無法順利進行。由於歷史原因，我國減災通信系統壹直是薄弱環節，尤其是縣鄉兩級。在雲南麗江1996地震中，由於通訊中斷，災區災情信息48小時後才上報北京，大大延誤了救援工作，給部分災區造成了較大損失。如果有壹個完善暢通的上至村級的災害預警和災害通訊系統，救災就會及時，損失就會小很多。目前，我國公共通信網絡不夠發達，有線電話網絡容易受到自然災害的破壞，這就要求各級政府下大力氣加大通信建設特別是移動通信系統建設的投入，以保證災害來臨時通信網絡的暢通。經過長期建設，我國壹些與災害相關的部門和行業已經建立或正在建設信息通信管理系統，如地震信息系統、氣象信息系統等。我們現在需要的是在現有通信網絡的基礎上，把各個通信網絡連接起來。壹方面，我們可以充分利用現有的設施和能力。另壹方面，建立全國災害信息通信網絡是壹條捷徑，這將大大提高中國的災害應急能力。簡要參考
參考資料:
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