快速城市化是沿海發達地區出現的普遍現象
快速城市化是工業化進入後期階段，政府自上而下積極引導市場經濟的發展，采取壹系列的產業政策，大力推進城市基礎設施建設，由此而帶來的城市化迅速推進的壹種階段性現象。快速城市化有如下特點：
(—)集約使用土地的要求十分迫切。經濟發展進入工業化後期(2000年珠三角地區的人均GDP除了惠州、江門和肇慶外均超過3000美元，按國際標準模式已經進入到工業化後期)，工業結構升級的要求和趨勢十分明顯，第三產業發展加快，普通農作物種植面積迅速減少，但農業產業化步伐加快。
(二)政府在推動城市化進程中的作用十分明顯。在政策方面，廣東省政府在2000年就出臺了推進城市化的政策。在固定資產投資方面，地方政府組建國有或國有占相當股比的地鐵公司、高速公路公司和城建公司，大規模投資建設城市基礎設施和服務設施建設，直接推動城市建設和產業發展。例如廣州市實施“南拓”戰略，在南部規劃和建設大學城、大南沙、地鐵3、4號線、京珠高速公路、南部快速幹線、廣州新火車站等大型的基礎設施和服務設施，這些項目的總投資超過1000億元。在投資公***設施的同時，政府還投資建設規模上萬畝的工業集聚區，如東莞市政府投資過百億元建設松山湖工業園，廣州市政府建設廣州開發區，順德區政府建設五沙工業集聚區、花都區建設新華工業集聚區、增城市建設南香山工業集聚區等。
(三)大量征用農村集體土地，城市規模迅速擴大，出現農村和城鎮的直接城市化。例如，廣東省在廣州市番禺區小谷圍島建設大學城，首期征地面積18平方公裏，搬遷的村民近萬名，今年首批招生3萬多名，加上服務人員島上人口超過6萬人，在不到1年時間內，就把原本十分落後的農業孤島村變為壹個科教衛星新城。
(四)與承接新壹輪的國際資本轉移緊密結合。例如，廣州市在近2年投資巨額建設南沙港，首期4個5萬噸級多用途泊位在今年建成，迅速吸引了50萬臺豐田汽車發動機、JFE40萬噸熱鍍鋅等大型項目落戶，利用國際產業的轉移在不到二年的時間內造出了壹個海濱工業新城的雛形。
快速城市化地區的農村集體產權制度改革滯後
在快速城市化地區，較普遍地出現了征用農村土地難、農村集體資產經營效益難以持續提高、農村建設密集無序、農民轉移就業難和農民參加社會保險難等壹系列的農村問題，形成了快速發展過程中的“農村病”，成為目前快速城市化地區的最突出問題之壹，是我國沿海發達地區所產生的新“三農”問題。快速城市化地區農村問題產生，與現階段的生產力發展水平、政府工作效率和社會文化價值觀念有壹定的聯系，但究其根源，在很大程度上是由於現有的農村管理體制，特別是農村集體產權制度不能適應快速城市化的要求。從總體上來說，快速城市化地區農村集體產權制度改革是滯後的，體現在如下方面：
(壹)快速城市化地區的農村集體經濟組織離公司制要求還有很大差距，使農村集體經濟難以真正與現代市場經濟融合起來。
壹是絕大部分農村集體經濟組織還是采取經濟合作社、經濟聯合社、股份合作社等股份合作制的形式，其中又有相當部分村沒有固化股權，股東數量不斷調整，引發“外嫁女”等糾紛。股份合作制的股東限於合作組織內的農民，股份不對外轉讓，制約了資產流動性的提高，妨礙了農村資本跨地區、跨行業的優化組合。二是經濟組織的管理人員基本上限於村兩委幹部，人員素質偏低，而快速城市化地區的村級資產已經普遍積累到相當規模，如東莞市村級集體經濟的凈資產約有552.7億元，經濟組織的資產規模與管理人員素質不相適應。此外，村幹部兼任村企業管理人員，將社會行政事務管理與企業經營管理混為壹體，產生嚴重的政企不分問題。
(二)農村集體土地的征用制度與經濟發展水平不相適應，引發地方政府與農民間的矛盾。
農村集體土地是農村集體資產的重要組成部分，快速城市化要征用大量的農村土地，如何補償實際上涉及農村集體資產的價值評估和轉讓收益問題。目前，根據《土地管理法》，征用農村土地的補償標準是按該地塊前三年農作物的產值進行計算的，按此辦法，快速城市化地區不少農村的征地補償標準遠低於周邊城鎮土地的價值。在快速城市化地區，土地的潛在收益機會大，農民往往認為政府應該參照周邊地區土地的市場價值進行征地補償，為此，政府與農民在征地問題上產生了較大的利益矛盾。此外，1999年新《土地管理法》實施後，用地審批較嚴格，地方政府征用土地需要較長時間才能依法完善用地手續，在此期間政府與農民間的關系更趨緊張，特別是今年國務院實施土地市場秩序整治以來，由於征用土地所引發的矛盾更加明顯。政府采取了預留農村發展用地、建設農民安居房(以成本價轉讓給農民)、幫助農民購買社會保險等辦法間接地對農民進行補償，但如何合理制訂征用農村集體土地補償標準的問題仍然有待解決，快速城市化地區農民為征地補償而上訪問題仍較嚴重。
(三)農村集體用地的流轉制度難以引導土地集約利用和規範農村資產交易行為。
在快速城市化地區，社會資金充裕而且流動性強，農村集體用地的資產性質逐漸顯現並不斷加強，農民如果利用農村集體用地建設物業進行招商引資和出租，則農村集體用地(特別是建設用地)可成為農村集體資產保值增值的重要依托，因而形成了農村存在自建物業營利的強烈需求。但是，快速城市化地區沒有及時因這壹發展趨勢而建立壹套引導農村集體用地有序建設和交易的制度安排，結果大量的農村違法住宅和廠房建設禁而不止，在廣大的鎮村地區和“城中村”形成了“城市不象城市，農村不象農村”的城鄉面貌。例如，廣州市在90年代後期開發建設珠江新城，周邊農村迅速在留用地建設了大量高度密集的“城中村”出租屋，成為該市在建設“兩個適宜”現代化城市過程中出現的難治之癥。此外，由於欠缺有效的農村集體用地管理制度安排，市區級政府較難統籌使用鎮村的土地，“村村點火，鄉鄉冒煙”式的鎮村工業發展現象在快速城市化地區仍較普遍。同時，農村以出讓、轉讓、出租、抵押等形式自發流轉農村集體建設用地使用權的行為屢有發生，在數量和規模上有不斷擴大的趨勢，據統計，珠三角地區隱性交易的農村集體建設用地超過集體建設用地的50%，農村自發流轉的集體用地存在隨意占用耕地用於非農業建設，隨意改變土地用途以及因此而導致權屬不清誘發糾紛等問題，這對於農村土地的集約使用和農村資產交易市場的健康發展都十分不利，亟待加以政策規範和引導。
(四)農村產權制度改革制約其它農村管理制度的改革。
快速城市化是壹個巨大的資產重組和利益調配過程，相應推行的農村管理體制改革也需要付出巨大的成本，這些成本在很大程度上需要由農村集體資產支付，因而迫切需要進行農村產權制度改革。
首先，在戶籍制度方面，今年快速城市化地區大規模地開展戶籍制度。廣東省從今年起取消“農轉非”入戶計劃指標，提出力爭到2010年按戶籍人口全省城鎮化水平達到50%，其中珠江三角洲達70%。廣州市近期建立了農民轉為城鎮戶口的制度。佛山市則從今年7月1日起，將全市戶籍人口統壹登記為居民戶口，深圳市也有類似的改革措施。戶籍制度改革後，接踵而來的是要大量增加在原農村地區建設和營運教育、市政等城市公***設施的費用問題，牽涉到農村產權制度的改革。
其次，在社會保障制度方面。目前快速城市化地區的農村社保制度尚處於十分困難的起步階段，養老保險所需的資金缺口很大(多數農民以往沒有繳費)，解決問題的重要途徑同樣還在於農村集體資產收益或土地補償款的投入。例如，佛山市在今年初步建立全征土地農民基本養老保險補貼制度，區、鎮政府各補貼農民參保費用的20%—30%，村集體出資40%—80%，個人不需繳費。這種養老保障的水平十分低，現有參保的退休農民每月只能領到120元至300元的保險金，比該市最低生活保障線的310元還低，但佛山市的社保基金為此已經要承受超過30億元的資金壓力，而該市農村集體凈資產初步估計達到2000億元(以物業為主)。目前，限於農民的傳統意識和短期利益，農村集體壹般還是不大願意支付社保和市政這些成本的，十分有必要通過政府在征地制度和集體資產管理辦法中設立強制性的規定，進壹步引導農村集體資產的投入。
政策建議
快速城市化是政府強力推動的壹個發展過程，在此過程中產生的農村問題也十分有必要由政府積極采取措施加以解決。事實上，去年以來，不少地方政府已經意識到這壹問題，開始了大量積極的改革探索，涉及到農村管理制度的多個方面，部分措施已經觸及到農村集體產權制度，形成了頗有氣勢的地方政府制度創新行為。但是，囿於地方政府特別是地級市(及以下)政府在制度設定方面的權限不足，這些創新行為可能還是較難徹底地解決農村的問題，十分需要國家和省級的人大、政府的引導和支持，並采取相應措施加以解決。
(壹)加快實行農村集體產權組織制度改革。通過修改農村集體資產管理條例和制訂各地級市改革農村經濟組織的規範性文件等辦法，在快速城市化過程中迅速推行如下改革：壹是合並村(隊)級組織，節省管理成本。例如，順德區1993年把2272個生產隊級的經濟社改組為290個股份合作社，減少了三分之二的管理人員，2001年又將191個村、31個居委會變為109個村、88個居委會，對村(居)委人員按轄區常住人數進行嚴格的數量配置，並實行了工資統發制度。二是政企分開，量化股份，建立公司制度。加快實施農村集體股份合作社股權固化，組建村級集體資產管理公司，作為集體經濟運作的主體，獨立核算，自負盈虧，村“兩委”成員不兼任該公司法定代表人，而是組成監事會監督公司經營運作，村委會和居委會工作職能轉移到重點搞好社會管理和社區服務。三是在固化農村集體股份的同時，留較高的比例作集體股，用於市政教育衛生等公***事務和社會保險費用開支。
(二)制訂相對統壹的農村集體土地基準地價體系。快速城市化地區農村問題的焦點在於土地問題，目前改革土地征用和建立流轉制度所涉及最大的難題在於如何合理確定農村集體土地的價值，從而為補償標準和流轉價格的制訂提供理論依據。我國農村集體土地所有權的歷史形成有其特殊性，是國家在建國初期的土地改革中劃分給農民集體的，這些土地的用途主要是用於農業生產，農村集體建設用地不可以用於房地產經營，“城中村”集體用地轉國有用地也需補繳土地出讓金。此外，城鎮周邊地區的農村集體土地價值上升在很大程度上是由於政府在基礎設施建設中的巨額投入，如果任由征地補償價格攀升至城鎮土地的市場價格，將對城市化的推進構成巨大的阻力，對地區發展和村民自身長遠利益也是不利的。因此，農村集體土地與城鎮國有土地相比，在產權上並不完全，農村集體土地與國有土地暫時還不應“同地、同價、同權”。改革土地征用和建立流轉制度是十分必要的，改革的切入點是應該盡快相對統壹征地補償和集體土地流轉價格的標準，盡量避免政府、農民和用地企業在征地和土地交易過程中過多地進行討價還價並引發矛盾磨擦。在操作上，可由地級市國土部門進行統壹評估，按區域經濟發展水平不同劃分片區，綜合考慮周邊城鎮土地價格、農作物產值和基礎設施投入等多項因素，制訂農用地和集體建設用地的基準地價體系，經省級部門確認後，以此作為征地補償和土地流轉價格的標準，並每隔壹段時間(如3年)作壹次調整。不論是公益性項目征地還是經營性項目(兩者的區別其實是城市規劃的結果)的征地補償，都應采用同壹的基準地價體系，但可在征地補償的方法上，采取預留村級發展用地、補償款和預留用地入股等補充性方法，讓農村集體經濟在新增用地項目上保留壹定比例的土地或股份，分享到城市化帶來的收益。
(三)加快引導農村集體建設用地的流轉和集聚。按目前國家允許征地的範圍，深圳、東莞等快速城市化地區再過5—6年就很可能無地可征，通過農村集體建設用地的流轉是補充城市用地的壹條重要路徑。這迫切需要通過建立政策規範，對農村集體建設用地建立統壹的規劃、建設和管理機制，防止農村土地和資金的粗放使用，杜絕農村違法建設的再發生。目前，廣東省已經出臺了農村集體建設用地流轉的試行辦法，但迫切需要加快制訂各地級市的實施細則。在規範土地流轉行為的基礎上，還要積極引導農村集體建設用地的集聚，目前廣東省在中心鎮政策中提出了通過土地置換等辦法促進鎮村土地的集約利用，也應該加快制訂相關的實施辦法。各地在建設工商業集聚區時，應該考慮盡量將周邊農村零散的建設用地通過置換等方式集聚在壹起，既減少征地工作，又有利於統籌平衡各級政府和各村之間的利益關系，相關的用地審批工作應加快制訂專門的政策{生規範。農村自行利用集體用地進行違法建設和交易有著強烈的利益動機，政府如果不能及時作出引導，社會資源的浪費將會相當嚴重。
(四)加快完善村委會“直選”制度。農村集體產權制度與村民委員會“直選”制度有著十分緊密的聯系。自2001午開始，廣東省全面實行村民直接選舉村民委員會，大大激發了村民當家作主的意識，加強了對農村集體資產管理的監督，推動了農村管理的民主化進程。但是，現有“直選”制度對候選人的學歷、資歷等基本沒有限制性規定，而當選後的村長卻掌管村集體資產管理的人權，給予了不少黑惡勢力、宗族勢力通過“直選”進入村委會“尋租”的機會，而且“直選”任期僅三年壹屆，容易導致村委會的短期行為。快速城市化本來就會帶來整個區域利益關系和價值觀念的重大調整，與此同時推行“直選”制度，給社會穩定和農村集體資產的長期收益增加了較多的不確定因素，建議采取如下措施完善“直選”制度：壹是通過國家或省級人大立法，將每屆村委會的任期延長至5年。目前鎮級政府的任期已經延長至5年，村委會任期也應作相應調整。二是加快推行村務公開，所公布的集體資產經營情況要進壹步細化，以增加村民對村委會班子工作績效的了解。三是對村委會參選資格要加以適當限制。通過采取上述措施，為農村集體產權制度的改革營造較為穩定的環境，促使農村集體資產獲得更加長期穩定的收益。