———河南寧陵縣建立土地協管員制度的調查報告
2007年以來，河南寧陵縣的耕地保護工作出現了喜人的變化。1～10月，全縣土地信訪量由上年的97件降為58件，土地違法案件由上年的596件降為298件，分別減少了4成和5成，並杜絕了赴省進京越級上訪。全縣80萬畝耕地得到有效保護。
日前，記者壹行走進這片充滿活力的土地，探究取得這壹成績的原因時，縣委書記賈宏宇充滿感情地說:“土地協管員功不可沒。”
協助國土所管好用好土地
2005年年底，寧陵縣14個鄉鎮國土資源所體制改革全部到位，國土資源局和各基層所都是新班子、新人員、新任務，大家幹事創業的積極性空前高漲。但是，在工作中卻遇到壹個問題，就是土地違法案件頻發，土地信訪量居高不下，國土資源管理人員防不勝防，總是處於被動局面。正如同誌們描述的那樣:壹會兒這個村毀田賣土，壹會兒那個村在可耕地上建房;群眾在農田植樹還沒處理好，又有人越級上訪了……面對耕地保護的嚴峻形勢，局黨組不得不坐下來召開專題會議，集思廣益，***謀良策。股所長們抱怨“監管難”、“執法難”，工作不好做。歸納起來主要有三種情況:壹是土地違法點多面廣，國土資源管理人員顧此失彼，等到發現已經形成事實，造成損失。有位國土資源所所長說:“俺沒有千裏眼、順風耳，壹個所總***四五個人，管幾十個行政村，百把個自然村，好幾萬人，每天不停地跑還是招呼不過來。”二是基層幹部配合不積極，有的認為事不關己，高高掛起，想躲就躲，能推就推，個別人甚至站在壹旁“看熱鬧”。三是國土資源管理人員不能天天住在農村，時時守著耕地，這就給違法人員提供了鉆空子的時間和地點。他們跟國土資源管理人員玩貓膩、打遊擊，妳白天巡查，他就在夜間違法，妳在村東搞宣傳，他到村西去起土。為了改變這種局面，同誌們也動了腦筋，有的提出找當地幹部作“內線”，為耕地當“保鏢”，把問題消滅在萌芽狀態。還有人認為，國土資源管理部門不能孤軍作戰，保護耕地為民生之本，是農民最關心、最直接、最現實的利益，應當放手發動群眾，調動方方面面的力量，使廣大農民真正享有知情權、參與權和監督權。與會人員越討論思路越清晰，意見越統壹。最後***同認識到，要制止土地違法，切實保護耕地安全，單憑國土管理部門還遠遠不夠，必須在每個行政村物色壹名得力幹部，協助國土所管好用好土地，此人最好由農村黨支部書記兼任，因為他們在廣大群眾中威信最高，說話有人聽，做事有人幫，具有影響力、號召力和凝聚力，能擔當起保護耕地紅線的重任。
達成***識以後，寧陵縣國土資源局當做壹件大事，專門向商丘市國土資源局和縣委縣政府作了詳細匯報，得到他們的重視和支持。縣政府專門以寧政辦〔2006〕2號文件發文，要求各鄉鎮從現任村支部書記或村委會主任中，采取群眾推薦、領導把關、國土資源局審核批準並頒發聘任證書的方式，為每個行政村選配1～2名土地協管員，負責宣傳土地法規政策，協助國土資源所做好耕地保護和土地糾紛調解等項工作。2006年2月，他們正式聘任的498名土地協管員便在全縣366個行政村走馬上任了。後來，外單位紛紛前來學習取經，當時有人提出:“妳們是怎樣想出要配土地協管員的?”“土地協管員不是憑空想出來的，是國土資源管理工作發展到壹定歷史階段的時代產物，有其客觀的必然性，我們不過順應了形勢發展的要求。因為他們的職責設定是協助國土資源所管理土地，所以叫土地協管員，簡稱‘協管員’。”縣國土資源局黨組書記、局長馮業茂的回答，使在場的參觀者頻頻點頭，並報以熱烈的掌聲。
管理制度日臻完善
土地協管員在寧陵縣798平方千米的土地上，像壹株剛出土的幼苗，雖然茁壯，發育勢頭良好，但還需要陽光、水分、肥料等生長要素，必須精心呵護與管理。縣領導壹再叮囑國土部門:“土地協管員是新生事物，壹定要加倍愛護，註重培養，規範管理，大膽試驗，只準成功，不能失敗，把國土事業不斷推向前進。”
土地協管員上任後，確實熱情高、幹勁大，成了國土人員的得力助手，但不久便暴露出三個明顯問題。壹是個別人責任心不強，怕得罪人，遇事不開口，繞著矛盾走，多種花，少栽刺，想當“老好人”。二是國土資源知識貧乏，法制觀念淡薄，說不到理上，講不到法上，甚至違反法律規定。他們看見農民在可耕地裏栽樹就趕快去制止，人家說現在糧食吃不完，種樹又賺錢，為啥不能種樹?結果被問得張口結舌。還有的處理宅基地糾紛時，只讓雙方息訟止爭，究竟怎樣解決卻拿不出道道。三是程序意識不強。有的只知道農村土地歸集體所有，並因此產生了“想咋著就咋著”的錯誤認識，不經過層層報批，也不履行手續，隨意安排宅基地，甚至把可耕地租賃給機關單位或企業使用，改變農地用途管制。為了使這支隊伍盡快融入國土資源管理工作中去，真正發揮其應有的作用，該縣根據目前的形勢和任務，結合“協管員”的具體情況，研究制定了《關於加強土地協管員管理的實施方案》，建立“教育培訓工程”，堅持“三項制度”，實施“約束激勵機制”，使土地協管員工作逐步走上科學化、規範化的正確軌道。
“教育培訓工程”就是組建縣、局、所三級學習網絡，全面提高“協管員”的政治業務素質，著力增強他們的責任意識、法律意識和程序意識。縣委把國土資源知識培訓納入基層幹部教育培訓整體規劃，作為各級黨校重點教育內容，廣播電視臺長年開辟專題欄目，做到“報紙有文章、電視有圖像、廣播有聲音”，使土地法規宣傳進社區、進車間、進課堂，並定期舉辦培訓班。國土資源局為每個“協管員”訂壹份《資源導刊》雜誌，發送《寧陵縣土地協管員工作手冊》和《鄉鎮村幹部國土資源知識讀本》各壹冊，堅持每月集中學習壹次。鄉鎮國土資源所每兩周組織“協管員”開展壹次業務研究，解決工作中遇到的實際問題。該縣堅持把《中華人民***和國土地管理法》、《基本農田保護條例》、《宅基地管理使用辦法》作為必修課程，通過專家講座、業務輔導、案例分析、實地參觀等方式，使“協管員”入腦入心，不僅增強了責任感和依法管地的自覺性，還提高了實際工作能力。柳河鎮李樓行政村“協管員”曹思修深有體會地說:“想起來真慚愧，以前，自己雖然是支部書記，連處理土地糾紛有哪些責任和義務都不知道，更不懂得講程序，搞報批，碰到啥事也不想問，現在算清亮完了，來後，誰再違法用地，甭想過我這壹關!”
所謂“三項制度”:壹是對“協管員”實行聘任制，不搞終身制。聘期壹般為三年，稱職者可連續聘用，不稱職的隨時按程序予以解聘。二是例會制度。各鄉鎮國土所每月召開壹次會議，聽取“協管員”工作匯報，交流信息，傳達上級文件，以互相促進，並將“協管員”工作表現和思想動態及時上報國土資源局。三是領導督辦制度。縣委、人大、政府、政協四大班子每月召開壹次專題會議，認真研究解決土地協管員中出現的問題。國土資源局班子人員還明確分工，壹人分包兩個鄉鎮，深入村組協助解決有關問題。
“約束激勵機制”就是，首先明確“協管員”由局聘所管的領導體制，要求每個人寫出相應的責任承諾書，以便考核和監督執行。建立“協管員”工作臺賬和業績檔案，堅持半年初評，年終總評，每年組織壹次先進事跡報告會。縣委、縣政府撥出專款，對成績突出的予以重獎。2006年7月，經認真評選，對全縣30名優秀“協管員”通報表揚，每人頒發獎金500元。去年4月又在縣城隆重召開會議，讓80名先進工作者披紅戴花，手拿裝有400元獎金的紅包，在縣城大街上展示風采。今年4月中旬擬表彰100名優秀土地協管員。
“協管員”融入沃土之中
寧陵縣366個行政村，村村都有大喇叭，那是“協管員”宣傳國土資源國情國策國法的最好工具，他們的聲音天天不斷;寧陵縣***有80萬畝耕地，每塊沃土上都有“協管員”的足跡，他們是耕地的保護者;寧陵縣總人口68萬，人人都是“協管員”的服務對象，凡是與土地有關的問題都少不了“協管員”的份，他們跟土地同呼吸、***命運。按照群眾的話說:“他們融入沃土裏面去了，跟土地密不可分。”
———農村基層幹部依法管地意識明顯增強。由於村支部書記和村委會主任都是土地協管員，無形中就把耕地保護變成了農村基層幹部的壹項長期重要工作，使國土資源管理有堅實的群眾基礎，出現了根基牢固、活力大增的喜人局面。
———國土資源管理部門有了千裏眼和順風耳。土地協管員都是當地幹部，天天跟土地打交道，與群眾朝夕相處，實施零距離監管，壹有風吹草動馬上就知道，問題發現快，信息傳遞及時，使國土資源管理工作由被動變主動，事半功倍。局領導高興地說:“過去是閉目塞聽，常常打被動仗;現在，不僅‘協管員’及時反映情況，群眾還積極舉報，工作可順勁了!”
———許多問題和矛盾化解在基層。調查統計數字顯示，過去土地糾紛和土地違法案件，分別占寧陵縣信訪和各種案件總數的80%和45%，嚴重影響著社會的穩定與和諧。實行土地協管員制度後，由於這些人在村中德高望重，說話靈，辦事得力，通過調解先後就地解決土地糾紛358件，制止土地違法案件273起，避免了上訪或越級上訪，減少了經濟損失和不安定因素。邏崗鎮和樓行政村黨支部書記、土地協管員李秀旺，不但成功化解許多轄區內土地糾紛，還到鄰縣調處相關問題。該村王永憲、翟紅業與睢縣許莊孫萬東地挨地，因計算方式有誤差半畝，爭執五六年，械鬥兩次。他帶著土地法規政策只身前往，跟對方村領導密切配合，通過查閱土地承包合同，丈量耕地面積，反復做思想疏導工作，用真情打動雙方人員，最後化幹戈為玉帛，達到了和睦相處。石橋鄉國土資源所所長張林說:“前年我剛壹上任，辦公室門口蹲著幾個上訪人員，該鄉全年***發生土地糾紛65起，位居全縣各鄉鎮之首。實行土地協管員工作機制後，由於工作重心前移，2006年成功化解包括10起積案在內的全部信訪案件26起，受到縣委、縣政府的表揚。”
———耕地安全得到有效保護。在寧陵縣798平方千米土地上和1052個自然村的各個角落，“協管員”像守衛邊防的戰士那樣辛勤地工作著，默默地奉獻著，發現土地糾紛就調解，遇到土地違法案件就制止，不僅使基本農田長期保持穩定，還努力做好土地復耕工作。程樓鄉溝廂西村北地原有30畝良田，是有名的“金不換”好地。從2003年開始，就有人不斷在承包地裏栽樹，引發許多矛盾，結果16戶承包者都在那裏種上了樹，改變了農地用途。該村黨支部書記、土地協管員陳玉欽看在眼裏、疼在心上。他就召開專門會議，針對不同情況，逐人逐戶做工作，動之以情，曉之以理，經過長達8個月的艱苦努力，硬是將2000多棵楊樹全部清除，使這些耕地恢復了原貌，煥發了生機。
———“協管員”成為新農村建設的帶頭人。由於“協管員”都是由農村主要幹部兼任，建設新農村是黨的壹項中心任務，“空心村”治理和土地整理又是新農村建設的主要內容，所以，土地協管員很自然地就成了新農村建設的組織者和領導者。特別是那些“空心村”整理的先進典型，如胡舉、李七莊、孫遷、袁莊等，村支部書記兼任土地協管員後工作更加主動，業務更加嫻熟。劉樓鄉胡舉行政村“協管員”金永良，壹直致力於新農村建設，他帶領群眾將三個自然村合並成壹個村，節省土地400畝。他們開街道、蓋排房、建學校、發展農村經濟，成為商丘市新農村建設的樣板。柳河鎮袁莊行政村“協管員”楊振學，在寧陵縣國土資源局支持幫助下，把土地開發整理項目與“空心村”治理密切結合，鋪設了四縱三橫的柏油道路，整理空閑地310畝，填坑造地120畝，發展無公害蔬菜大棚百余座，不久前商丘市政府在那裏召開大型現場會議，大力推廣他們的經驗。
———促使國土資源管理工作邁入先進行列。村支部書記和村委會主任兼任土地協管員，實質上是基層黨組織、村民自治組織與國土資源管理工作的有機結合，發揮著聚集效應。同時，這個縣還從縣委、縣人大、縣政府、縣政協四大班子退居二線的處級幹部中，聘請壹批土地執法監督員，形成了“縣、鄉、村和縣土地執法監督員”四位壹體的“3+1”執法模式，保證土地法律法規的貫徹落實，並建立耕地保護體系，設立耕地保護專用基金，制定耕地保護責任目標考核計分辦法，促進整個國土資源管理工作出現了欣欣向榮的新景象。地籍、信訪、土地利用、磚瓦窯場治理等在商丘市名列前茅;國土資源所規範化建設遙遙領先，在該市第壹批達標;耕保工作做到了“基本農田標準化、基礎工作規範化、保護責任社會化、監督管理信息化”;新聞宣傳報道去年在河南省國土資源系統名列前茅。
(原載2007年11月21日《中國國土資源報》，與袁可林合作，本人為第二撰稿人)