市場經濟國家中的地礦工作,分盈利性與非盈利性兩大塊,分別有不同的運行機制和行政管理體系。非盈利性地礦工作是指不以盈利為目的的社會公益性地礦工作,如全國系統的地礦調查、評價,基礎理論研究,全國和世界地礦信息收集、處理和發布等,均由國家(政府)出資組織實施,執行嚴格的“項目管理”;盈利性地礦工作是指由各地礦企業進行的以盈利為目的的地礦工作,包括各類礦產資源的勘查開發工作,應用性的水文地質、工程地質、環境地質工作,地質專業技術勞務和咨詢服務等。對這類按市場規則運作的盈利性地礦工作,主要實行以礦業權管理為核心的全程監督管理,並輔之以政策導向管理。
壹、礦產資源的分類管理
許多國家根據各種類型礦產資源在國民經濟發展中的地位和作用不同,以及其地理分布和產出特點不同,對礦產資源開發實行分類管理。
例如,美國將其礦產資源分為陸上和水域礦產兩大類五小類,分別實行不同的管理辦法。陸地礦產劃分為:“可發現礦產”(包括銅、鉛、鋅以外的金屬礦產和金剛石、石膏、寶石等非金屬礦產),“可租讓礦產”(包括油氣、銅、鉛、鋅、硫、磷、鉀、地熱等重要礦產),“可銷售礦產”(包括砂石、粘土等建材礦產),分別執行1872年通用礦產法、1920年礦地租讓法和1947年材料法;而水域礦產則劃分為美國領域內和領域外兩類礦產,分別執行1953年外大陸架土地法和1980年深海固體礦產資源法。
印度尼西亞將礦產劃分為“戰略礦產”(油氣、煤、錫、放射性等7類礦產),“重要礦產”(金、銀、銅、鉛、鋅等34種礦產)和“其他礦產”(石棉、雲母、石材等非金屬礦產)三大類,實行不同的行政管理。戰略礦產基本上只能由國家經營,由礦能部指派的政府機構或國營企業開發,而重要礦產則可由各種企業開發經營,但要經礦能部部長審批,其他礦產的開發活動可由省級政府掌握和管理。
印度政府將礦產分為主要礦產(專控礦產)和次要礦產兩大類。前者由國營企業開采;後者向私營企業開放。
礦產資源的分類管理直接涉及到國家(中央)與地方權力的劃分問題,同時,對提高礦業權管理和宏觀調節的效率、促進礦業開發和帶動區域經濟發展等均有重要意義和作用。
二、法治管理
根據國家的法律制度對盈利性的礦產勘查、開采工作進行全面管理是當今世界各國發展的總趨勢,核心仍是礦業權管理。所謂“礦業權”是壹種特許權,是國家依法授予的礦產資源經營權。當今世界多數國家法律均明確規定,礦產資源歸國家所有,但礦產資源的經營權可與所有權分離,允許私人企業、甚至外國資本經營,這在法律上稱之為“特許權”。政府則通過收取權利金(Roy-alty)和實施對礦產資源開發過程的全程監督來實現自己的所有權。
任何企業和個人,在進行礦產勘查和開發之前,都必須向代表國家的地礦主管部門申請、登記,在得到有關部門審批認可,並取得有關許可證(故又稱“許可證制度”)後,才能進行勘查、開發活動。這實質上是壹個授權過程。
礦業權的授予,主要遵循兩個原則:壹是“分階段授予”原則(即通常分為非獨占的勘查權、獨占的勘查權和獨占的開發權等3個階段,前壹階段的礦業權擁有者,在有新的發現後,在壹定時期內擁有申請下壹階段礦業權的優先權);二是權利和義務相結合的原則,即持證人,既有將礦業權作為自己的資產(財產權)進入市場,不受他人侵害的權利(但在礦業權因故轉移給他人時,要向有關政府部門登記備案),又要履行相應的義務,如按期繳納稅、費,定期匯交有關資料,保護環境,履行每年最低投入等。
所謂“全程監督管理”,是指從勘查、建礦、開采到關閉,有關開采計劃、儲量消耗、轉讓、停產、安全生產、環境保護等情況,都要上報政府地礦主管部門,壹些重大行動要報主管部門備案。對違反規定的企業,政府有權依法進行法律制裁和經濟處罰,直至吊銷其許可證。
在“全程監督管理”中,有壹項重要內容就是“礦山環境”的監督管理。礦業是當今世界“最具破壞性”的行業之壹,每年產生的廢物約為24.5億噸。因而“礦山環境”不僅成為公眾普遍關註的焦點之壹,也是政府行政管理重點之壹。政府用以加強礦山環境管理的主要手段包括:制訂和執行壹整套環境政策法規和壹系列規章制度及經濟調節措施。
礦山環境保護政策包括壹般性環境政策、礦產資源政策、專門礦山環境政策及其他相關政策。法規包括狹義環境法系、狹義資源法系和礦業法系。同時,還註意運用經濟手段和市場調節機制,加強礦山環境的管理。例如,實行稅收鼓勵、財政資助、建立各種基金、征收保證金和汙染費、實行排汙交易等。其中,最重要且行之有效的做法,是建立和執行“環境影響評價報告制度”和“礦地恢復及保證金制度”。
環境影響評價報告,是指在礦產開發的可行性研究階段,查明該礦業項目上馬後可能給項目所在地及毗鄰地區的環境帶來的影響,並提出應采取的針對性措施。此項制度在很多國家都已實行。礦業公司在申請采礦租約時必須附有環境影響評價報告,在政府主管部門審批認可後,由政府地礦主管部門監督執行。
礦地恢復及保證金制度,是對礦山開發已產生的破壞和汙染進行治理恢復,又稱土地復墾和礦山環境恢復。許多國家都要求對土地(環境)產生重要影響的礦業項目需提交恢復計劃,報有關政府部門審批,包括恢復的內容、目標、措施、時間表及詳細成本等。有些國家(美、加、澳等)根據“誰汙染誰付費”的原則,建立環境恢復的“保證金制度”,即礦山企業按政府有關規定,繳納壹定數額的保證金。在該企業按約履行環境恢復的義務後,及時返還給企業,故又稱“履約保證金制度”。
三、政策導向管理
所謂政策導向管理,是指政府地礦主管部門制訂、發布和執行壹系列非強制性的政策文件,引導各地礦企業進行戰略結構調整,以適應社會需求變化,企業本身也在激烈的市場競爭中得到生存和發展。
這類政策文件包括:各種地礦工作的發展戰略、長期規劃、各種專項政策及綜合性產業政策等。這些政策雖然是非強制性的,但對各地礦企業在市場競爭中的經營決策行為,卻起著有效的指導作用。因為,有關企業若按政策規定及時調整其工作,那麽,該企業就會在法律上(如礦業權申請、登記等)、經濟上(如貸款利率和擔保、應繳納的各種稅、費等)和技術上(如向有關單位索取地礦資料、請求技術幫助、科學咨詢等)都能維護自身的合法權益。同時,由於這些政策建立在大量系統的礦產資源供求形勢分析與預測的基礎上,故對未來的社會經濟發展新需求、礦產品市場形勢以及資源遠景和技術進步都有比較切合實際的科學預測。因而,執行這類政策可給企業帶來更多的盈利機會。否則,企業就可能使自己的經營活動陷入為難的境地。當然,這類政策也不禁止那些有獨特見解和膽略的企業在逆境中另辟蹊徑,求得生存和發展。
這套非強制性的政策文件,要真正能發揮有效而正確的導向作用,必須:①要建立在有充分科學依據的基礎上,既切合當前實際,又要有科學的預見性,以避免出現重大的政策失誤;②要有壹系列經濟調控措施與之相配套,使執行政策的企業能得到實際利益;③因制定和修改政策必然觸及各利益集團的當前或長遠利益及利益再分配問題,故做此項工作時,必須在整個國家和各利益集團之間、當前和長遠利益上權衡利弊得失。為此,在制定和修改各種地礦政策過程中,必須進行大量調查和艱苦的協調磋商工作,在經過各方面代表反復討論、統壹認識後,才能發布執行。
四、決策咨詢系統
在市場經濟發達國家的地礦行政管理中,壹般都擁有壹個由各種咨詢組織組成的決策咨詢系統。這類咨詢組織既有官方的,也有半官半民或民間的;既有常設的專門咨詢機構,也有臨時召集的咨詢組織;既有專題性的,也有綜合性的。但是,大多能網絡各方面的優秀人才,為各種決策部門(包括政府和私人企業)提供科學依據和建議意見。參與政府地礦決策咨詢的機構大體有:
(1)政府附設的地礦科研機構,包括國家和各州(省)地質調查所、礦業所(法國)、研究中心(加拿大礦能技術)等;
(2)政府(或準政府)的地礦方面的委員會,如美國科學院全國研究理事會下設的與地礦有關的各種專門委員會,日本的礦業審議會,澳大利亞的地球科學委員會等;
(3)國家科學基金會;
(4)各種地學和礦業方面的學會、協會;
(5)私人咨詢公司;
(6)其他組織。
這些咨詢組織都組建有自己的行業管理組織:管理咨詢協會和工程咨詢協會,形成咨詢工作制度化,專業類型多元化,組織機構多樣化,經營範圍國際化,技術手段現代化等特點。政府在實施地礦行政管理的重大舉措前,要向這些機構進行咨詢,以避免重大的決策失誤。如政府在制定各種(專門的和綜合性的)地礦政策和法規時,在制定發展規劃、重大專項工作計劃和科研計劃時,甚至在確定不同時期的戰略重點和方向時,都要進行決策咨詢,而且大多是多渠道、多學科的綜合咨詢,以實現其行政管理的科學化、民主化。
五、礦產資源的戰略儲備
二戰以後,許多國家鑒於戰爭中許多天然原料的供應不足乃至中斷的教訓,加緊了戰略資源儲備政策的制訂和執行。壹些國家還為此專門立法,如美國的重要物資儲備法等。
礦產資源的戰略儲備可分為礦產地儲備與礦產品儲備。礦產地儲備是指國家劃出壹塊擁有礦產遠景的地域,只能由國家組織礦產勘查工作,而不急於開發,以備急用。如美國的阿拉斯加國家石油儲備地,美國海軍部已數次委托美國地質調查所進行油氣勘探,但若要大規模開發,則必須經過美國國會的討論通過。其他國家如玻利維亞、墨西哥等也有類似的礦產資源戰略儲備地。即使是日本也設有只探不采的礦山。
另外,日本(1976年)、美國(1939年)、英國(1983年)及韓國、德國等都建立有自己的礦產品儲備制度。儲備目標(總價值或多少天的消耗量)、品種、數量及制度辦法均由政府(國會)確定。這種制度在實際執行過程中還起到壹種對礦產品市場價格的調節作用。