黨的十八屆三中全會明確提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，對深化教育領域綜合改革提出了明確要求。
從教育管理到教育治理，傳遞了怎樣的內涵？現行的教育管理體制有哪些弊端？如何實現教育治理體系的現代化？政府、學校、社會需要構建壹種什麽樣的新型關系？日前，在北京師範大學教育學部和中國教育報聯合舉辦的教育治理體系和治理能力現代化研討會上，專家、教育局長、中小學校長等，圍繞這壹主題參與了討論和交流。
如何理解從教育管理到教育治理的轉變
教育治理是教育管理的壹種高級形式，能夠體現現代精神，體現教育的現代性，其特點體現在民主性上。
2014年初，教育部部長袁貴仁在全國教育工作會議上作了題為《深化教育領域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現代化》的報告，指出要自覺聚焦這個總目標，落實這個總要求，從教育部門自身做起，完善科學規範的教育治理體系，形成高水平的教育治理能力。加快推進教育治理體系和治理能力現代化已寫入2014教育工作要點。
從長期的教育管理到今天的教育治理，壹字之差傳達了怎樣的內涵變化？座談會上，專家們各抒己見。
北京市教育科學研究院副院長褚紅旗說:“教育治理是教育管理的高級形式，能夠體現現代精神，體現教育的現代性。它的特點集中在民主，治理是多方參與，多方參與有時很慢。有人說多方參與效率低，我覺得短期效率和長期效率可能有關系。我們追求的是長期效率和相對長期的治理框架。”
首都師範大學副校長孟凡華也認為，治理是信息化、全球化、民主化背景下的壹種新的管理範式。它已經成為現代管理的重要理念和價值追求，體現了現代社會的基本特征，更加強調公共管理的轉型。它帶來了以下變化:從關註公共項目和政府機構到關註政府治理的工具，從等級制到網絡化，從公私對立到公私合作，從指揮控制到談判協商。
“壹方面，治理主體的多元化不僅僅是由政府承擔，還包括大量的非政府組織，以及社會、家長、學校等。也參與了教育管理的過程。另壹方面，治理機制是復合的，由政府、社會、學校三個子治理機制組成，三者是統壹的、互補的。此外，治理手段將變得多樣化，除了行政手段，將更加強調所有主體之間的自願和平等合作。這樣最能調整教育生態。”孟凡華說。
北京師範大學政府管理學院副教授李永瑞認為，從管理學的角度來看，治理就是把領導角色和管理角色融合起來，同時解決治標和治本的問題。“這和治理不同，治理是出了問題後滅火，而治理強調源頭控制，防洪和治澇兼顧。”
那麽，提出教育治理的必要性和現實意義是什麽？
2013諾貝爾經濟學獎獲得者羅納德·科斯和他的學生寫了《變革中的中國》壹書，書中提到中國企業發展的最大局限之壹是高端人才的缺乏，而人才的素質和構成是經濟生產力的決定性因素。
“教育治理的壹個很重要的目的是提高教育質量，促進學生發展，促進人才發展。”褚紅旗說，“我們壹般講全面發展、個性發展、自主發展、可持續發展。全面發展和個性發展在目標層面，自主發展在過程層面，可持續發展面向未來。”
“至於教育治理能力，我認為關鍵問題還是權力與權利的關系。處理好二者的關系是教育現代化進程中的主題之壹。教育管理是否是現代管理，是否達到了教育治理的境界，取決於權力與權利的關系如何處理，以及它們的現實狀態和未來走向。我們所謂的現代學校制度建設，政府與學校關系的調整，內部治理結構的完善，其實都是圍繞著權力與權利的博弈。”閆紅旗說。
現行的教育行政權力配置有哪些弊端？
教育行政權力配置存在諸多失衡，如越權管理、擴權管理、交叉管理、集中管理以及取代地方和學校管理等。總的來說，治理體系並不順暢。
2月底，持續壹周的霧霾籠罩北京，北大附中為此停課。在北京市海澱區教委的嚴令禁止下，北大附中依然堅持停課。此事引發了教育界和社會對學校是否有權停課的廣泛討論。
“發自內心的，我們都願意停課。”北京101中學校長郭涵說，“四五十個孩子擠在壹個六七十平米的房間裏，四千個學生蹲在幾十個教室裏。他們出不去，窗戶打不開，整個星期都是霧蒙蒙的。如何對待學生？但我們是有組織有紀律的，學校沒有權利停課。”
是否停課不能由學校決定，職稱待遇問題不能幫助教師有效解決，教師住房待遇沒有保障...雖然已經在15做了中學校長，但郭翰經常覺得心有余而力不足。對於壹個學校來說，很多事情往往是教育行政部門和人事、財務等部門說了算，留給學校的權力太少。
山東省教育廳副廳長、人大代表張誌勇常年在教育行政部門，對教育行政權力配置的種種失衡深有感觸。
"權力配置的失衡表現在五個方面."張誌勇說，“第壹，越權管理教育。壹些國家行政部門不具備管理教育的職能，卻因為行政審批而間接延伸到民辦教育和社會教育的管理權。這種現象非常多，這也是民辦教育和社會教育管理混亂的主要原因。二是拓展管理教育。壹些國家行政部門本應負責專業技術人員的宏觀管理，但在權力實施過程中，卻把宏觀管理滲透到專業技術教育的微觀領域，甚至直接搞教師專業技術人員的職稱評定和繼續教育，這是完全沒有根據的。第三是跨管理教育。在職業技術教育的宏觀管理上，我國長期存在教育部門主管職業教育、人力資源部門主管技工教育的現象，形成兩個體系，這是對地方職業教育資源配置的極大浪費，這種管理分工帶來的弊端日益顯現。第四，集中管理教育。比如教育部門長期以來集中於教育的管理、運行和評價，決策、執行和監督之間沒有相應的平衡機制。五是取代地方和學校管理教育。比如招生部門代替學校招生，人事部門代替學校招聘教師等等。在這種情況下，大學、中小學有什麽權力？"
“我們曾經有壹個城市招聘教師，人社部門公開招聘，把拿到分數的老師分配到學校。當他們試圖在學校教書時，他們實際上是口吃的。如果學校自己招，這個學校的老師肯定是不可能進入考試程序的。”張誌勇無奈地說道。
北師大教育系主任石中英教授對此也深有感觸。“大學裏有很多學院，每個學院的學科都不壹樣。培養數學人才和培養教育人才是很不壹樣的。培養管理型人才和培養藝術型人才的要求是不壹樣的。但目前大學在選拔人才、評定職稱方面都有統壹的標準。為什麽這些權力應該集中在大學壹級，而不是學院壹級？在壹個大學裏，學科在學院，人才培養的主體是學院，科研的主體是學院，國際交流合作的主體也是學院，但人權、行政權、財權不在學院，壹個學院要面對學校的各個部門。壹年到頭，需要學院上報的事情數不勝數。大學必須真正帶頭建立良性的內部治理結構。在向政府爭取辦學自主權的同時，要擴大二級學院的自主權，讓二級學院按照學科建設和人才培養的規律辦學。”石中英說。
從中小學到高校，再到教育行政部門，每個人都被權力的各種越位、缺位、失衡所困擾。“總體而言，治理體系並不順暢。”張誌勇說。
教育治理體系不順暢的原因是什麽？
在縱向的事權劃分上，中央對地方的事權下放，地方對學校的事權下放都不夠。從橫向配置來看，教育行政部門擁有事權，但財權、人權相對不足，制約了教育改革。
為什麽教育治理體系不順暢？
張誌勇研究了西方發達國家公共治理的演變。“可以說，許多國家在建立公共服務體系的過程中，都有壹個隨著公共財政和公共服務項目的實施，公共權力從擴張走向制約的過程。”張誌勇說。
“教育行政權力的配置包括兩個方向，縱向配置和橫向配置。縱向分配是指各級行政機關之間、教育行政機關與學校之間的權力劃分。橫向分配是指教育行政部門與同級行政部門之間的權力劃分。”褚紅旗說，“在縱向的事權劃分上，簡政放權不夠，中央對地方放權，地方對學校放權也不夠，抑制了活力。從橫向配置來看，教育行政部門有權辦事，但財權、人權相對不足，制約了教育改革。”
“教育管理有三個層次，壹是老師怎麽管理學生，二是政府怎麽管理學校，三是誰來管理政府。現在的問題是學校把老師管死，政府把學校管死，但是政府誰來管是個問題。事實上，行政權力具有自我擴張的傾向，這種行政權力的擴張是歷史的必然，並伴隨著行政越權的現象，導致行政相對人的權利受到壹定的侵害，從而阻礙了教育的發展，損害了教育公眾的利益，侵犯了公民和學校的權益。”閆紅旗說。
“我們現在談的是建立治理體系，提升治理能力。主要目標是形成政府宏觀調控、學校自主辦學、社會積極參與的現代教育體系，但實際上社會力量基本被排除在決策和管理之外。我們主要是為社會培養人才，但從來不直接聽取社會的意見，所以培養不出數量和質量並重的高層次人才。”北師大國際與比較教育研究院院長劉保存認為，教育治理體系存在的問題和社會參與不足有很多關系。
劉保存曾經申請了芬蘭的壹個項目。“我們在申請時有壹個有趣的要求。高校管理項目必須有企業人員參與。在歐美教育領域，社會參與度非常高，壹些專業委員會、聯合會、基金會往往發揮很大作用。這種中介組織通過資助、研究、評估、咨詢、協調和監督來影響教育管理，發揮著巨大的作用。但中國基本沒有。”劉保存說。
石中英認為，這與改革長期存在的弊端有很大關系。“30多年來，改革自上而下，越到省直部門、縣市部門和具體學校，改革的自主性、積極性和主動性越弱，形成了下級部門改革普遍觀望的心態，降低了基層改革的活力。其實各個領域的問題都在基層，對問題最敏感的同誌也在基層。他們也有解決問題的最迫切心情。他們應該是改革的主體，有話語權。迫切需要改變傳統教育管理模式，建立現代教育治理體系，以激發基層改革活力，整合社會各方面力量推進教育改革。構建教育治理體系、提升教育治理能力的根本任務是釋放基層改革活力。”石中英說。
如何實現教育治理體系的現代化
我們必須采取“確權”、“分權”、“放權”、“讓權”等四大措施，科學配置教育行政權力，建立完整的公共教育權力制衡機制。
多位專家表示，遏制政府教育職能部門權力不斷膨脹，建立權力邊界清晰、權責匹配、相互制約、執行有力、監督有力的國家公共教育行政權力配置機制，是建立現代教育治理體系的關鍵。
“全面推進我國教育治理體系和治理能力現代化，必須采取‘確權’、‘放權’、‘放權’、‘讓權’等四大舉措，科學配置教育行政權力，建立完整的公私教育權力制衡機制。”張誌勇說。
“‘確權’就是確定教育行政權力的歸屬，改變多頭管理導致相互扯皮、管理效率低下的局面。這主要表現在對職業教育、民辦教育和校外機構的管理上。建議將勞動人事部門管理的技工教育和技師教育交由教育行政部門管理，由教育部門統籌管理整個職業教育。勞動人事部門主要負責制定行業標準，嚴格實施職業資格制度。另外，民辦教育機構和校外教育機構的資質準入，要交給教育行政部門統籌管理。”張誌勇說。
對於教育、編制、人事部門管理權限相互交叉、界限模糊的現象，張誌勇提出要盡快“放權”。張誌勇建議，在教育和人事權力的配置上，國家必須明確各自的權力邊界，將教師招聘權和職務(職稱)評聘權歸還給縣級教育行政部門。在教育財權配置上，要建立事權清晰、權責明確、與教育、財政等政府相關職能部門統壹分權、相互制衡的教育財務管理體制。
在“放權”方面，張誌勇認為，激活地方政府和學校活力的關鍵是加快轉變教育管理職能，簡政放權，把權力下放到地方政府和學校。壹方面，中央政府應將地方教育的統籌權下放給省級政府，包括教育管理職能的調整和教育事業的規劃；下放高等教育統籌權，包括高校設置權和高校招生考試改革權；下放和推進教育改革整體自主權，包括符合國家規定和中央政策的各項教育改革試點。另壹方面，各級政府要想給學校放權，關鍵是要保證各級各類學校依法辦學的自主權，包括人事管理權、自主招生權、財政性教育經費和依法籌集的教育經費自主使用權。
“在歸還辦學自主權的同時，學校和學院還必須完善內部治理機制。”石中英表示，從高校的角度來看，學校要服務學院發展，建立學術委員會，以學術權力為軸心，用好教代會、學生代表大會、黨政聯席會議等民主管理平臺，激發基層創新活力，推動中國大學內涵式發展。
對於壹所中學來說，郭涵認為，學校要從以下幾個方面著力提升治理能力:壹是要全面準確地認識改革的任務，自覺運用辯證思維、系統思維、創新思維、戰略思維、底線思維思考問題、謀劃思路、改進工作，進行綜合改革，不要因壹件事而走樣、誤入歧途，也不要斷章取義、機械照搬。既要給學校壹定的自主權，又要明確學校的教育目標。第二，要集合* * *的知識，承擔責任。隨著形勢的發展，改革的難度和風險都在加大。過去合理的，現在可能不符合現實的需要。以前管用很久的，現在不壹定管用。要建設學習型學校，解放思想，增強改革信心，形成改革合力。第三，協調推進改革。在教育內部，要整體推進課程、教學、考試招生制度改革，從人民群眾和師生最期盼的事情入手，從各部門、各行各業、師生形成* *認識的環節入手，以促進公平、抓改革、加快現代學校制度建設。
北京中關村第壹小學校長常陸也認為，政府放權的同時，學校也要加快完善內部治理結構，從管理到引導，從規範到個性，從制度到文化，從行政到學術，從資源到開放。“壹方面，要激發教師的生命意識，把各種教學自主權還給教師；另壹方面，要激發學生的積極性，讓他們主動參與學校事務。此外，還應鼓勵家長和社區參與學校的教育活動，構建全方位立體的教育環境。”
“放權”就是改變政府及其教育行政部門集中管理教育的局面，充分調動社會包括社會組織和公民個人參與教育管理和學校管理的積極性。張誌勇說:“首先，我們應該把權力下放給社會組織。各級政府可將各類決策、專業管理、質量管理、教育改革項目委托給有資質的教育專業服務機構或行業協會。二是把權力交給社會，讓廣大人民群眾作為教育的利益相關者，參與各級教育的決策、監督和管理。”
“現在最重要的是調整政府的角色，改變政府的管理方式。應當建立委員會制度，吸收社會力量參與教育決策和教育內部管理。要真正建立和發展壹批中介組織，特別是學術專業組織，參與教育管理。我們應該通過完善立法和學校章程來完善學校制度。我們必須進壹步促進信息公開。”劉保存說。
"此外，行政權力應該通過壹定的手段加以嚴格限制."褚紅旗說，第壹，要通過實體立法來制約教育行政權力。政府仍需對學校進行監管，但應強調服務和支持，強調間接管理和宏觀管理。其次，通過信息公開、行政復議、行政訴訟和行政上訴等程序立法來制約政府權力。第三，實行行政問責制。三者的結合可以使權力在發揮重要作用的同時受到制約，這是現代教育治理體系的特征。(記者易信)