政府行政上只有對稅收的支配權，如果當年稅收總額不足以支付財政及大型項目、軍事支出，就以未來的稅收作為保證，向社會借線就是發行國債，央行只是國債的承辦商，向政府收取手續費後，幫政府分銷國債，國債的購買者會是基金、企業或個人。央行不能直接借錢給政府是因為要政府官員量入而出，保證金融穩定和人民幣的保值。