By p.l.gori1s.p.jeer2l.m .高地3。
韋玉妹4翻譯朱汝烈4校對。
(1美國地質調查局，美國弗吉尼亞州雷斯頓；2美國伊利諾伊州芝加哥市美國規劃協會；3美國科羅拉多州丹佛市美國地質調查局；中國地質調查局水文地質工程地質技術方法研究所，河北保定，071051)
土地利用規劃者肩負著減少泥石流災害損失的重要任務。在此基礎上，美國地質調查局(USGS)和美國規劃協會(APA)制定了壹項戰略計劃，為當地規劃者提供有關山體滑坡和泥石流的信息，旨在使規劃者在決策過程中考慮這些信息。戰略部署的核心內容包括三個部分:編制規劃師指南、培訓和技術支持。目前，美國地質調查局(USGS)正在實施這壹戰略；作為支持者，美國規劃協會(APA)已經開始使用該指南，並與其成員進行溝通和信息交流。這壹舉措可能成為值得其他國家效仿的有益範例。
滑坡泥石流災害，土地利用規劃，自然災害
1簡介
據估計，美國每年的滑坡(包括泥石流)造成2559人死亡和36億美元(2001貨幣)的經濟損失。壹場暴雨或壹場地震隨時可能引發數百次滑坡，從而在短時間內造成巨大損失。在美國，泥石流造成損失最嚴重的地區是阿帕拉的奇亞山、落基山和太平洋海岸，以及波多黎各和夏威夷。近年來，美國發生了幾次嚴重的泥石流:1985年，波多黎各南部發生了美國歷史上死亡人數最多的大規模泥石流，造成129人死亡；1983年美國歷史上經濟損失最大的泥石流發生在猶他州的薊鎮，造成了60億美元(2001貨幣)的損失；在1982 ~ 1983和1983 ~ 1984，由於厄爾尼諾的影響，整個美國西部，包括加利福尼亞、華盛頓、猶他、內華達和愛達荷都發生了大規模的山體滑坡，在當地造成了財產損失、交通和通訊中斷以及無數的大麻煩。最新的災難性事件是由1997 ~ 1998的厄爾尼諾風暴引發的，它在舊金山灣區引發了數千次山體滑坡，導致公共和個人財產直接損失超過15億美元。由於滑坡災害影響巨大，造成的直接和間接損失往往是跨區域的，單個國家或行政區域不可能準備必要的資源來減輕災害或應對突發事件。滑坡造成的損失已經超出了地方和壹些州的範圍，成為全國關註的焦點。
美國政府官員，尤其是州級管理者，面對日益嚴重的山體滑坡造成的損失，開始尋找扭轉這種不利局面的對策。1999年，美國國會決定美國地質調查局(USGS)是滑坡災害領域的權威機構，負責向美國政府主管部門和其他部門提供地學信息。因此，向國會提交了壹份題為“國家滑坡災害減輕戰略:減少損失框架”的報告。報告中的壹個建議是，美國應對非建築類建築采取壹些減災措施，減少山體滑坡(包括泥石流)造成的損失。比如在土地利用方面，要求在規劃利用土地之前，進行詳細的滑坡災害評估。
在美國，土地開發決策大多由地方政府決定，不僅限於當地建築的布局，還包括道路、公園、學校等公共設施的選址。美國地方政府有自己的土地使用綜合計劃，包括詳細的土地使用政策。土地利用規劃者，即土地利用規劃的策劃者和管理者，在土地開發利用過程中起著關鍵作用。美國地質調查局認為，土地規劃者對實施非建設措施以緩解滑坡和泥石流至關重要。最重要的措施是地方土地規劃者應將滑坡災害的信息有機地納入規劃過程。
美國地質調查局與美國規劃協會合作培訓土地使用規劃人員。
國家滑坡減災戰略實施之初，美國地質調查局首先與美國規劃協會合作，用兩年時間編寫了滑坡災害領域的土地利用規劃者操作指南手冊。該指南包括滑坡和泥石流災害的地質知識，其目的不是將規劃師培養成地質學家和巖土工程師，而是增加規劃師對滑坡災害知識的了解和掌握。
美國地質調查局早就註意到與社會上其他專業團體合作的重要性，這是向社會上其他專業人士傳遞災害和其他地球科學信息的壹種方式。USGS和美國規劃協會的這種合作已經不是第壹次了。美國有3萬人從事土地利用規劃，這也是美國地質調查局與規劃協會合作的原因。20世紀80年代，美國地質調查局與規劃協會合作出版了兩本規劃師手冊:《滑坡災害緩解:規劃師指南》和《地震風險:規劃師指南》。美國地質調查局的任務是提供“與人民有關的可靠和正確的信息，描述和了解地球，……最大限度地減少自然災害造成的生命和財產損失，……提高和保護生活質量；為經濟和自然的發展做出貢獻”(美國地質調查局，1996)，補充和完善了美國規劃協會的任務。美國規劃協會的任務之壹是為公眾和地方規劃師、規劃顧問、城市規劃官員和土地使用者提供創新有效的規劃實施信息。美國規劃協會竭盡全力做廣泛的業務，包括期刊、時事通訊和被稱為“規劃咨詢服務報告”的專題報告，為規劃師面臨的日常問題提供可行的解決方案。最近，規劃咨詢服務解決了兩個難題:山坡開發的規劃和災後恢復重建的規劃。
最新的研究和調查表明，美國大多數土地使用設計師在規劃時並沒有充分考慮自然災害(商業和生命安全研究所，2002)，更不用說山體滑坡和泥石流了。而作為現行的關於上述災害的地方規章制度，往往是在壹系列事件發生後，或者在公眾多次遭受損失後才制定的。即使是現在，美國很多地方政府也沒有把非建設減災措施放在應有的位置上。原因是多方面的:美國大部分地區的規劃者在制定計劃和法規以盡量減少損失時缺乏足夠的技術信息；即使有可用的災情信息，很多地方政府也沒有足夠的方法確認、編制、研究並協調納入土地利用規劃，也沒有相關的規章制度可循；即使在壹些州，地方政府也無權將這些災害視為對土地使用和開發的正常限制之壹。
為了幫助滿足上述需求，該指南為規劃者提供了技術信息和有效戰略，包括案例研究。該指南總結了處理現有計劃和未來新計劃的現有規定、經驗和新方法，並為地方政府在土地規劃的不同制定和審查階段采取有效步驟。大多數相關的處理策略是根據泥石流的宏觀自然科學屬性制定的。
為了讓規劃咨詢服務的所有用戶都能獲得該指南，美國規劃協會增加了指南的出版，舉辦了專業培訓會議，增加了相關的大學研究課程，盡力為當地規劃師提供咨詢和指導等服務，並建立了網站。到2003年3月，壹系列措施已經實施，指南已遍布1600多家與規劃咨詢服務相關的規劃機構、咨詢公司和科研院所。此外，http://www.planing.org/landslides還可以通過美國規劃協會的網站購買指南。
3滑坡災害與規劃指南
《滑坡災害規劃指南》的編寫源於2000年冬天美國地質調查局舉辦的壹次研討會，與會者包括美國規劃協會的代表以及來自地方政府、大學和私營部門的知名土地利用規劃師。與會者研究了該項目的框架，包括如何利用該指南對規劃者進行滑坡災害知識培訓，以及如何減少此類災害造成的社會和個人損失。與會者認為，鑒於美國復雜的規劃程序和滑坡災害，這兩者都將給項目實施帶來挑戰。同時，與會者還建議，指南應針對所有由地質和人類活動引起的大大小小的滑坡，快速和慢速滑坡，以及滑坡對現有和未來發展的影響。
與會代表強調了該指南的實際必要性，因為盡管美國地質調查局和其他聯邦機構開發了大量識別和減輕滑坡災害的成功技術，但他們的信息很少傳遞給城市、城鎮、縣、州或地方政府的規劃者和其他官員，以發揮其應有的作用。代表們還建議咨詢委員會參與設計項目出版物的範圍和風格。
美國地質調查局和美國規劃協會的合作始於2000年8月。在美國地質勘探局的協助下，美國規劃協會負責出版指南，舉辦學術研討會和規劃師培訓，提供在線咨詢和指導服務，並增加大學規劃課程。根據美國地質調查局提供的信息，美國規劃協會培訓了負責設計和編寫指南和其他出版物的土地使用規劃者、學者和咨詢委員會成員。
項目的另壹個難點是滿足美國規劃師的不同需求。為了保證指南的適應性，項目的首要任務是確定全美規劃師和規劃部門的需求和能力。規劃的責任因其範圍、目的和意圖而異，規劃的責任因不同級別的政府而異。例如，地方政府制定長期和公共計劃，它們采取分區和細分地塊等土地使用管理方法，在管轄範圍內執行土地使用決議；州政府通過立法賦予地方政府土地利用規劃的責任；各行政區政府規劃和評估土地開發利用決議對本行政區的影響；規劃師在上述職責範圍內的作用是判斷滑坡災害，決定是否允許開發。因此，該項目必須為規劃者和政府官員之間的巨大差異提供全面的指導。
在確定規劃者的需求後，咨詢委員會、美國規劃協會和美國地質調查局經過審議和研究，將該指南命名為“滑坡災害與規劃:將地質災害規劃納入規劃程序”。指南第壹章總結了美國的地質災害，以下各章如下:
3.1規劃中的滑坡信息
當地規劃者使用滑坡信息的目的(可用於當地土地規劃的各種地球科學技術):
(1)確定土地利用部署階段土地的最大極限和最優利用(減少未來發生滑坡和脆弱性的可能性)；
(2)制定模式可控的地方發展政策(避免在風險地區發展)；
(3)按地方重復審核的標準對建築、巖土工程、地質資料進行評估(只有能抗災害的開發方案才允許通過)。
有關滑坡的技術信息(現狀、敏感因素、緩解措施、土地利用適應性等。)之前獲得的規劃過程在滑坡災害地區的發展過程中總是失去其有效性；現在，這樣的信息只能在災難後收集。在災害發生之前，規劃者首先要對高風險區、邊緣區和安全區的土地利用進行適當的分配，以持續穩定地發展災害體。在災難發生時，計劃者將能夠把生命和財產的損失減少到最低限度。
有些災害預警技術對已知滑坡區的現有開發方案和未知區域的未來開發方案具有相同的效果。當采取艱巨的減災措施時(例如需要多少錢來支撐陡坡以保護建築物)，就有可能穩定災害體。
3.2管理工具的開發
美國任何地方政府的發展和管理都必須遵循以下規則:
(1)綜合規劃(有些州也叫總體規劃):規劃應包括用地圖、開發政策、特殊地段的利益糾紛(如居住單元、交通單元、自然災害單元等。)涉及公眾和社會及其影響。
(2)分區標準(包括細分地塊和其他土地的開發代碼):所有公共區域內的土地用途和結構都可以控制。
(3)建築法規(最小集合建築的建築標準):用於控制特殊類型的建築。
(4)大都市首都城市改造規劃(公共基礎設施投資):合理分配5年以上各項目規劃的年資金增量。
(5)其他相關方法。
綜合規劃中的第壹步、第壹個任務就是出臺政策文件，讓當地公眾認識到滑坡災害是壹個社會問題，關系到公眾的健康、福利和安全，這些災害風險是可以避免的，可以降到最低。在滑坡災害地區的管理和開發中，應該把這壹點放在公共利益的首位。
然後，規劃者研究當地的滑坡災害圖，可以使基本的土地開發規劃避災。然而，滑坡圖並不是到處都有。規劃區內的濕地、火災、洪水等天災人禍也是規劃師不可或缺的研究領域。將已有的滑坡信息與所采用的方案以及地圖上標註的敏感區域結合起來，當地的規劃者就可以根據滑坡災害的情況做出禁令。然而，各州之間存在差異。在實施過程中應該如何操作？這裏有壹個總的原則:首先由技術專家(通常是註冊工程地質師或巖土工程師)勘察確認滑坡範圍，所有風險必須在勘察技術報告中詳細描述；災害的精確邊界可以標出來，也可以不標出來，但對於滑坡的敏感區和可能受影響的鄰近地區，要標壹個大致的範圍；同時，也有必要指出在這些領域的哪些地方需要進壹步發展的詳細技術研究。然後，根據這些信息，規劃者可以確定不同區域的土地用途、結構類型和公共投資。
區劃標準是代表行政區劃(如居住區、商業區等)合理性的因素。)此外還有最大開發密度(如每畝住宅單元與土地或建築面積的比例)。但是，典型環境因素的限制，如滑坡災害，必須在適用於整個行政區域的區劃規定中確定，並在受環境因素限制的地區規定附加的開發標準。壹次滑坡災害可能跨越幾個行政區劃，每個行政區劃的土地利用功能可能不同，涉及土地利用的行政區可能會進壹步限制(或禁止)。
其他常見的有效管理方法包括建築法規、城市更新規劃和發展指南。在整個規劃開發審批過程的不同階段，每種管理方式在避開滑坡災害區域方面都發揮著其獨特的作用。然而，最大的爭議可能發生在規劃主管部門之外，即建築物的風險區域在開發過程中未能及早撤銷或廢除，為其準備的最終保護措施只對未來將要建造的那些建築物起作用。例如，它甚至可以被設計為公共開放空間、道路、附屬建築以及類似的活動設施和建築。上述管理措施可確保這些樓宇符合最低標準。最後，在城市更新計劃(即基礎設施的公共支出計劃)中，可以標出可以進壹步發展社會活動的地區。例如，在優化大都市重建規劃基金項目時，可以通過風險(或災害)評估使滑坡災區的公共投資最小化。
3.3地理信息系統方法
利用現代有效的先進技術進行管理，已成為美國地方政府實施綜合規劃過程中的有效投入。現代技術保證了政策執行的壹致性和合理性。滑坡災害受多種因素控制，是動態的，經常變化的；用壹層GIS作為工具來掌握滑坡災害的控制因素是比較理想和合理的。大多數地方政府已經將GIS應用於土地分割、土地利用、分區、環境和公共安全的各個方面，它們是GIS中的邏輯延伸，就像災害層進行的那些壹樣。該指南列舉了幾個土地綜合開發審查方法的例子。
GIS的另壹個優點是，它可以在集成其他比例的地圖和數據時生成。比如區域內特殊項目的聯邦政府滑坡圖，在壹定條件下可以整合到地方規劃文件中；同樣，壹些州政府可以向他們的縣(州以下最大的行政單位)提供滑坡地圖。處理不同來源的地圖是GIS的理想功能。在即將到來的培訓項目(本項目的壹部分)中，我們將介紹通過使用不同的數據建立滑坡災害GIS層的綜合方法，並將這些GIS層納入日常規劃分析、分區系統和小土地審查，以及為災後恢復項目建立當地災前減災計劃。總之，建立的災害層信息是其他規劃功能的基礎。
3.4案例分析
《指南》中的許多內容都是基於現有的實踐，從中我們也可以找出實踐領域主要問題的關鍵點；然而，案例研究的主要目的是讓人們知道作為有經驗的規劃者在滑坡災害方面應該做什麽和不應該做什麽。在每壹個案例中，我們分析了案例的特殊環境和其他規劃者可以借鑒的經驗。
本研究回顧了200余次特殊災害，根據事件或系列事件、事件的主要結果以及災後社會在規劃過程中所采取的重大變革，將其分為25種類型，並做了簡要總結。我們發現，在某些情況下，雖然災難巨大，但並沒有在規劃和法律上做出重大改變；在其他情況下，即使是壹個影響少數房屋的小滑坡也可能導致當地發展政策的巨大變化。我們對滑坡災害文獻中的五個主要案例進行了深入分析，它們是:
(1)加州帕洛斯貝爾德斯:這次滑坡後，加州設立了壹個獨特的由政府管理的非官方區域，稱為地質災害消除區，鼓勵私人業主投資緩解滑坡災害。
(2)加州波爾托拉谷(Portola Valley):由於此次山體滑坡，加州成為美國第壹個在規劃和分區法規中采用綜合評估體系以避免山體滑坡災害的州。盡量減少波爾托拉山谷滑坡災害的措施已被納入當地管理措施。
(3)俄亥俄州辛辛那提:是美國最早依靠當地非營利組織保護不安全開發山坡的城市之壹。辛辛那提的山坡保護也是和美化結合在壹起，除了災害也是同壹個目標。辛辛那提依靠分區系統來實施其政策。
(4)賓夕法尼亞州匹茲堡:匹茲堡是壹個大城市，它通過綜合利用公共土地來達到減少滑坡災害的目的。匹茲堡依靠公共投資、GIS和規劃來實施地質災害政策。
(5)華盛頓凱爾索市:這是最近的壹個案例，在災害風險分擔方面可以借鑒。凱爾索市某地區發生山體滑坡後，當地政府要求該市大部分居民從即日起繳納災害事件保險費，以分擔少數社會群體承擔的風險。
3.5其他相關信息
基於規劃師在規劃決策中可以起到減輕滑坡泥石流災害的作用，為了提高規劃師的興趣和認知水平，指南中收錄了大量的泥石流照片、災情和敏感性地圖以及地方法規實例。而且，為了幫助規劃師解決其規劃權限內的需求和法律要求，《指南》還提供了各州的相關信息，供規劃師參考。此外，指南所附的術語表、帶註釋的書目以及州和聯邦機構列表不僅可以使規劃者及其團體有意識地了解更多關於山體滑坡和其他災害的信息，還可以在遇到自然災害時作為參考和指南。
4 .當前和未來爭取土地使用規劃者支持的努力
APA和USGS在紐約(2000年)、路易斯安那州新奧爾良(2001)和伊利諾伊州芝加哥(2002年)的APA全國會議期間舉行了三次關於滑坡災害的研討會。研討會吸引了許多規劃師和規劃官員，他們都想了解更多的信息和方法，以減少規劃缺陷。《指南》的作者還從與會者那裏了解到規劃者在實施減災方法時遇到的障礙，以及《指南》中有哪些有用的內容。在美國科羅拉多州博爾德市舉行的第26屆自然災害研究與應用學術年會期間，美國地質勘探局和美國心理學會還舉辦了“減輕滑坡災害”研討會。研討會的目的是闡明APA/USGS滑坡項目面臨的自然災害和社會急需解決的問題。來自西雅圖、華盛頓、加利福尼亞和洪都拉斯的規劃者在研討會上就最近的泥石流災害交流了經驗。APA還在滑坡和泥石流項目中收集了有關滑坡災害和規劃的其他信息，如①美國中部米奇颶風後對土地利用規劃者的培訓；②為聯邦緊急事務管理局(FEMA)設計壹個培訓模型，幫助應急處理人員計劃和減輕所有自然災害造成的損失。
該指南於2003年3月在科羅拉多州丹佛市舉行的美國心理學協會全國會議上發布，並在現場舉行了壹次關於指南使用的研討會。此外，還為聯邦規劃者舉行了壹次特別會議，並參觀了位於戈爾登附近的美國地質調查局辦公區的國家滑坡信息中心。
該指南將在http://www.planning.org/landslides,的APA滑坡網站上發布，從那裏妳可以鏈接到美國地質調查局的網站:http://landslides.usgs.gov。APA將繼續提供咨詢服務，USGS國家滑坡信息中心負責使用指南回答土地利用規劃者提出的問題。《滑坡規劃指南》出版後，反映滑坡規劃不同方面特點的壹系列文章將在APA主辦的期刊和通訊上發表，APA將提供實用的大學規劃課程。
5結論
USGS和APA的合作提高了規劃師對滑坡災害的認識。地方政府、州政府和私營部門能否成功使用指南中的信息和建議，只能用等待時間來證明。然而，成功的前景是樂觀的，因為該指南是由許多USGS科學家和APA規劃者編寫的，它包含了所有不同級別的政府機構和私營部門的規劃操作。此外，該指南還可以作為規劃者進壹步學習和研究的資源工具。由於該項目是通過各種方式實施的，包括培訓研討會、大學課程以及各種形式的期刊和電子媒體，其成果將使《指南》中的概念和獨特信息得到廣泛而深入的傳播。
雖然這本指南是為美國從事土地利用規劃的人編寫的，但同樣遭受過山體滑坡和泥石流的其他國家的規劃者也可以參考。而且USGS在APA等社會專業組織的支持下，編制指南，進行內部交流和培訓，達到減少滑坡泥石流損失的目的。這壹做法對其他國家可能是有益的借鑒。