(壹)不確定性、復雜系統與規劃本質
規劃的本質是對未來的導向性和調控性。在市場環境條件下，未來所包含土地利用的質和量，總是隨著時間和空間的變化而不斷變化，尤其是隨著區域經濟的快速發展和城市化進程的快速推進，更顯得極其復雜。由此，人們在其所處的環境下或系統中采取行動時就必然充滿著不確定性。從規劃的角度來看，不確定性的種類至少包括四種:環境的不確定性、價值的不確定性、相關決策的不確定性以及方案尋找的不確定性(Hopkins，1981)。
傳統規劃對於不確定性的處理，大都建立在壹個理想的問題框架上，即類似於Savage(1972)所提出的小世界，通過效用及主觀幾率(subjective probability)建構效用理論定理，決策者便可從容而理性地選擇最佳行動，使決策者的效用最大化。然而，規劃實踐和認知心理學實驗都表明，人們的決策行為通常違反效用最大化的準則，決策過程中會出現陷阱，如錨定(anchoring)、現狀(status-quo)、下沈成本(sunk-cost)及佐證(confor-ming-evidence)等。土地利用全域覆蓋國民經濟的三大產業和16個行業，是壹個十分復雜的系統。人們由於受信息處理能力的限制，往往將土地利用簡單的認知為樹狀的層級式結構，而實際上該系統為半格子狀(semi-lattice)結構(Alexander，1965);再如壹般人會認為規劃管理的組織結構是層級式的，而實際上規劃管理的組織系統極為復雜且其演化充滿不確定性。因此，基於認知能力的限制，對復雜系統產生扭曲的意象，傳統的規劃方法在解決實際問題時常常會失去效果。
以東部沿海某市為例，上壹輪土地利用總體規劃(1997～2010年)實施的1997～2005年間，規劃城市建設用地邊界內實際新增城市建設用地面積為29.1km2，邊界外的新增城市建設用地面積則高達33.9km2。此外，從邊界外建設用地的空間分布來看，大量新增建設用地位於規劃城市建設用地邊界的外邊緣，***有66.3km長的規劃城市建設用地邊界的外邊緣出現了新的土地開發，占邊界總長度(239.3km)的28%。2003年，該市開始新壹輪土地利用總體規劃(2006～2020年)修編，其中由於多種原因使規劃持續了7年多時間，預計2010年上半年才會被國務院審批。值得思考的是，在這7年多時間裏，規劃壹直在不斷地修改，總***修改了近50個版本，平均每2個月修改壹次。這充分說明，在現階段快速發展的復雜系統環境下，規劃是壹種多階段的動態決策問題。這些具有相關性(interdependence)、不可逆性(irreversibility)、不可分割性(indivisibility)以及不完全預見性(imperfect foresight)的決策行為，通過相互作用，形成了壹個復雜系統(霍普金斯，2009)。
面對需要進行動態決策的規劃問題，復雜理論和方法提供了壹個認知系統中各元素個體互動所產生的總體現象，並致力於解決實際問題的基本工具。從混沌(chaos)、分形(fractional)、非線性動態系統(nonlinear dynamic systems)、人工生命(artifi-cial life)到復雜理論(complexity theory)，復雜系統的知識體系不斷完善。按照復雜系統的內核定義，土地利用系統演化的高度復雜性，或者說環境的不確定性導致規劃所要解決的未充分定義的問題(ill-defined problems)，皆來自於系統中不同決策間互相影響的錯綜關系，能夠在復雜系統的理論架構下加以理解。借助於計算機處理能力的優越性，並從現有文獻有關信息處理能力有限性的成果中(例如永久記憶和暫時記憶的容量及其間信息轉換所耗費的時間)尋找不確定性產生的認知原因，復雜理論的知識板塊可以提出解決規劃不確定性問題的適當處理方式。
(二)復雜系統下的規劃決策範式:框架理性、機會川流和空間垃圾桶理論
土地利用是壹個復雜系統，規劃的核心就在於探討如何在這壹復雜系統中進行理性的方案選擇。經濟學中完全理性的選擇理論，不足以面對土地利用這樣的復雜系統。目前，最為廣泛接受的理性典範是主觀預期效用理論，該理論假設決策者所面對的世界是簡單的，並強調制定單壹且獨立決策的重要性。殊不知，當決策者所面對的世界是復雜性的時候，這樣的思維便會失靈。此外，由於決策者自身的能力限制，其在決策過程中也無法具備完全理性狀態，而是在“有限理性”的前提下制定決策。因而，主觀預期效用理論近年來受到心理學家和實驗經濟學家的嚴厲挑戰(Hogarth et al.，1987)。將決策範式區分為敘述性(descrip-tive)、規範性(normative)及規限性(prescriptive)的選擇理論，也無助於解決實際問題(賴世剛等，2010)。通過探索和梳理，我們提出了解決復雜系統中土地利用規劃不確定性問題的框架理性(framed rationality)，可能是壹個新的認知路徑。
在框架理性理論中，框架被定義為決策者行為下的決策事件。按照1979年Kahneman和Tversky設計的心理實驗，問題的框架會影響決策者所認知的選擇情況，並會產生偏好逆轉現象(Kahneman et al.，1979)。通過使用Kahneman和Tversky實驗中的相同問題，我們發現，統計上數目顯著的受測者在進行選擇時，無論問題如何建構，都會實現其主觀預期效用最大化。換句話說，偏好逆轉並未違反主觀預期效用理論(SEU，subjective expected utilities)模式，反而在特定的框架內驗證了該模式的效度。因此認為，無論問題的框架如何界定，決策者如同主觀預期效用理論所定義的那樣，壹般是理性的，就可稱這種選擇行為的解釋為框架理性。框架理性否定了新古典經濟理論的假設以及從實證主義(positivism)科學哲學所發展出來的綜合式完全理性的概念，進而鞏固了SEU模式(或類似的概念)在特定框架下的效度。框架理性理論不再尋找規劃中最優化的行動方案，而是在所有未來均可能會產生的情境下，探尋哪壹個規劃的子集合行動最能呈現效益的韌性(robustness)。這個概念與Donaghy et al.(2006)針對完整壹般性規劃理論的不可能性所提出的壹致性規劃理論(coherentist theories of planning)，有著異曲同工之妙。
在土地利用規劃的編制和實施的過程中，目前的方式仍然是以主觀預期效用理論為指導的，其典型特征是假設壹個理想的未來，尋找最優化行動;並認為可以通過自上而下的嚴格控管來實現特定目標下的土地利用最佳配置。而在更加接近現實世界的復雜系統中，由於決策要素動態流動，環境快速變化，中央和地方在信息、可選方案、目標取向上也存在較大不同，土地利用規劃制定與主觀預期效用理論中所假定的完全理性的決策環境相差較大。因而以主觀預期效用理論為指導的最優化資源配置是無法實現的。
框架理性提供了壹個規劃方案理性選擇的思維範式，但並未解釋規劃者在所面臨的復雜環境下，如何尋找高效配置土地資源的路徑和方案。因此，建構壹種範式是值得認真探討的重要問題。因為有效的範式能使問題透明化，進而發現有效的解決方法。霍普金斯教授所提出的機會川流模型(stream of op-portunities model)貼切地描述了規劃者所面對的真實決策情況。他根據垃圾桶模型(garbage can model)的概念(Cohen et al.，1972)，說明規劃者面對復雜而不確定的環境時，應在機會的川流中掌握決策情況，以適當的方案來解決問題(霍普金斯，2009)。賴世剛基於垃圾桶模式，將區位的空間因素考慮在內，提出了空間垃圾桶模型。他認為特定的決策者、解決之道、選擇機會、問題和設施區位等元素在機會流中隨機相遇後產生決策，並進而解決問題。他所設計的實驗結果顯示，通道結構的主效果在影響系統效能方面的統計上是顯著的，但空間結構之影響卻不顯著(賴世剛，2002)。這意味著在土地利用系統演變的過程中，傳統上以空間設計的方式來改善系統效能的方法，不如以制度設計的方式來改變活動的方法或者至少是兩者兼顧的方法更為有效。在很多情況下，土地利用系統可能是沒有秩序的，且系統中各要素之間的因果關系並不直觀。規劃方案的產生有時是在土地利用問題產生之前，而規劃者只能在這樣的環境中不斷地規劃，不斷地解決問題，以實現土地利用規劃的目標。機會川流範式或空間垃圾桶模型都表明，土地利用系統的復雜性以及動態變化不在規劃者的掌控中，規劃者唯壹能做的是洞悉決策、問題及方案在時間和空間上的關系，不斷地擬定規劃、修正規劃和實施規劃。
(三)復雜系統中的規劃模式選擇
面對不確定性並考慮相關決策的規劃，傳統上有設計(de-sign)及戰略(strategy)兩種規劃機制(霍普金斯，2009)。設計是在壹線性規劃問題上尋找壹個最佳解的過程。在面對難以找到最佳解的土地利用規劃的問題時，設計便退而求其次，只能成為尋求局部最優化的壹種手段。戰略與設計不同，追求的不是壹次到位，而是權宜措施。它與決策分析有密不可分的關系，最適用於當有許多決策者參與，而且面對極大不確定性的環境，如復雜系統。設計與戰略方式的規劃都會給規劃者帶來凈利益，但兩者適用的時機不同。設計如同綜合性長期規劃，壹旦制定，則需依照規劃實施。戰略則如同短期滾動式規劃，不斷隨著時間的演進而修正並制定。
以往的計算機仿真實驗已經發現，以最優化為目標的設計規劃雖然在資源的利用上比無規劃有效，且帶來系統的秩序，但並不能解決更多的問題(賴世剛等，2009)。當面對規律或隨機系統時，例如已達均衡的經濟體系，設計或許能滿足需求，因為在這些系統當中事件的發生呈現固定的形態;但當面對的是介於兩者間的復雜系統時，例如土地利用，事件的發生呈現不可預測的形態，對決策進行獨立考慮的設計將會失靈。此時，考慮相關決策的戰略規劃方能導致較佳的效益。在解決快速變動環境下所產生的問題時，戰略式規劃尤其要比設計式規劃來的有效。主要因為戰略規劃具靈活性，且其制定的成本較低。從某個角度而言，戰略規劃介於漸進式無規劃與藍圖式設計規劃之間，也就是復雜理論所說介於混沌與秩序之間，故可兼顧兩者的優點(韓昊英等，2009)。設計和戰略的主要特征比較如表7-1所示。
表7-1 設計和戰略的特征比較表
(據霍普金斯，2009)
(四)戰略型規劃模式的實施路徑
中國傳統的規劃，無論是城市規劃還是土地利用規劃，都是將相關決策的完整結果壹次性確定的藍圖式的規劃，因而都屬於典型的設計型規劃。這種規劃模式主要由壹套高度相關的行動所構成，僅考慮少數行動者參與且行動的不確定性較小的情況。因此，其適合於在開發主體單壹、開發行為較為確定的計劃經濟;在多主體、偶發性開發為主的市場經濟條件下，則作用有限。在土地利用日趨復雜的今天，從傳統的設計型規劃模式向更為靈活的戰略性規劃模式轉變，應該是大勢所趨。這種轉變可以由以下四個方面的轉變來實現:①從“時間驅動型”向“事件驅動型”轉變;②從“結果型”規劃向“過程型”控制轉變;③從單壹模式區劃向多樣性區劃轉變;④從“區劃型”規劃向“區劃—許可混合型”規劃轉變(見表7-2)。
1.從“時間驅動型”向“事件驅動型”轉變
規劃控制通常包含兩種基本方式:時間驅動型(time-driv-en)和事件驅動型(event-driven)。時間驅動型規劃是指用地擴展的決策時間點是固定的，如每五年進行壹次修訂;而事件驅動型規劃是指土地擴展決策在土地存量(land inventory)減小到壹定閾值時發生。中國以往的各類總體規劃編制，無論是城市總體規劃或是土地利用總體規劃，都是傳統的時間驅動型規劃。如土地利用總體規劃理論上每5年、或10年、或15年進行修編。
表7-2 設計型和戰略型規劃的比較
Knaap et al.(2001)通過對城市用地擴展中土地存量管理的保留成本(holding cost)、定購成本(order cost)和缺損成本(deficiency cost)進行理論估算，發現傳統的時間驅動型規劃修訂方式雖然節約了行政成本，但由於不能根據城市的實際發展狀況進行靈活調整，也需要付出因土地存量不足而導致的房價上漲、環境質量惡化等環境成本，從而很可能會降低空間規劃的整體效益。事件型規劃較時間型規劃的優點在於，其擴大城市土地存量的決策不會產生土地存量保留和定購之外的額外缺損費用。
傳統的時間導向型規劃控制方式的弊端已經被近期國內的很多研究案例加以證實。例如，在城市規劃領域，毛蔣興等(2008)根據建設用地規劃許可證發布的數據探討了深圳市城市規劃對於土地利用的調控效能，發現城市建設用地規模和空間布局均與城市總體規劃有較大程度的偏差。田莉等(2008)通過比較廣州市城市總體規劃(2001～2010年)數據和2007年城市空間發展現狀數據，發現城市總體規劃的實施效果並不理想。韓昊英等(2009)在其對於北京市的研究中，應用多時相遙感對規劃城市建設用地邊界(UCB)在控制城市用地增長方面的有效性進行檢驗，發現在1983年版規劃和1993年版規劃的實際實施周期內，北京市六環內UCB外的實際城市建設用地增長規模都要高於UCB內的增長規模;並且，總體規劃中最初設定的UCB內的可開發土地存量都不能滿足實際的土地開發需求。在土地規劃領域，對於用地的時間驅動型控制同樣也遠遠不能滿足規劃目標的要求。這些問題的存在說明，在中國建立事件導向型的戰略式規劃是必要且迫切的。
2.從“結果型”規劃向“過程型”控制轉變
結果型規劃向過程型控制轉變已經在城市規劃領域被廣泛討論。前者在傳統的設計型規劃中被作為核心內容加以強調，即通過繪制若幹年後的發展藍圖，用近期、中期和遠期等不同時期的控制指標和空間形態來控制城市發展，實現規劃目標;後者則並不設定某個未來時點的控制指標或是規劃的終極形態，而是詳細、明確地限定了規劃實施過程中的各項要求，包括開發允許的條件、開發實施中和實施後所需要滿足的條件，以及公眾參與的形式和程度，因而更多地屬於戰略性規劃的範疇。
20世紀60年代以後，美國在傳統的理性規劃模型的基礎上，逐漸發展出倡導性規劃模型和聯絡性規劃模型。土地利用規劃逐漸從政府和專家所主導的排他性專業領域轉向多利益主體***同參與和博弈的舞臺(arena)(Kaiser et al.，1995)。
為了實現良好的規劃，對於“結果”和“過程”的控制都是重要的。然而，目前土地利用規劃的操作過於重視結果而忽略了過程。因此，本書認為，土地利用規劃控制的重點應當從“結果型”規劃向“過程型”控制進行轉變。為了實現該轉變，需要從規劃的指標體系和編制方法上加以改革。具體說來，規劃中可以不對若幹未來時間點各土地利用分區的規模、開發時序和空間形態進行明確規定，而是對每壹個項目設定準入指標，如每新增人口所消耗的用地量、是否符合國家產業政策、單位用地投資額、容積率、建築密度、能夠提供的就業數量、帶來的稅收以及環境影響，等等。對於過程控制指標，可以在得到地方公眾充分了解和監督的前提下，根據地方社會經濟的發展狀況和特殊需求加以動態的調整，以應對不確定性。過程型規劃的核心在於過程合理，而非結果合理。因此，規劃的主要投入可以向過程的設計與控制而非結果設定的方向進行偏移。
3.從單壹模式區劃向多樣性區劃轉變
美國在其土地利用規劃和控制體系建立之後，壹直在對其進行調整和完善。以美國主要的土地利用控制手法———區劃(zon-ing)為例，傳統的歐幾裏得區劃過於僵化，很難實現壹些重要的規劃目標，如為不確定的開發留出足夠的空間、為中低收入者提供可支付住房以及體現地方居民和團體的利益要求，等等。因此，在此基礎上，出現了包含式區劃(inclusive zoning)、激勵式區劃(incentive zoning)、績效式區劃(performance zoning)和協商式區劃(negotiated zoning)等多種類型的新的區劃模式(美日城市規劃專家論文集，1993)。
(1)包含式區劃(inclusive zoning)要求或鼓勵住房開發商將壹定比例的住房提供給中低收入家庭的區劃規定。這種類型的規劃試圖將社會平等的目標加入土地利用規劃。包含式區劃可以是強制或自願的，允許開發商建設高於區劃規定的建築密度以獲得較高利潤，但同時必須把多建的住房按照壹定比例分出作為廉價住房。在有些城市，開發商可以選擇向廉價住房建設基金交費的方式代替直接建設這類住房。
(2)激勵式區劃(incentive zoning)要求對提供中低收入住房的開發商獎勵建築面積。如1987年紐約市就通過區劃決議，允許在高密度地區采用激勵式區劃。開發商如果在受益建築用地上，或同壹社區內，或受益建築半英裏範圍內提供新建或保護已有低收入住房，則可以得到增加建築面積20%的獎勵。
(3)績效式區劃(performance zoning)是壹種以“得分制”為核心的靈活的區劃形式，它只關註投資者利用土地的方式和方法對於鄰近地區的影響，而不在乎擬建中工程的土地利用性質等屬性。績效式區劃規定，擬建的某壹工程將因其某壹優點而得若幹分，又因某壹不良之處而扣分。壹旦該工程項目已經設計好，且總得分超過規定標準，則將獲得批準建設。可以不問投資項目土地使用屬於何種類，即使是壹個工廠，如果它能滿足區劃的規定標準，也能夠獲得批準。績效式區劃的目的是要杜絕壹切開發項目可能對鄰近地區產生的副作用，並且讓市場來決定該地塊作為何種用途最為合適。
(4)協商式區劃(negotiated zoning)規定，地方政府可以和個別的投資者協商，壹件壹件地詳細解決房地產的區劃問題。其中最常見的方式就是“規劃單元開發(PUD，或planned unite development)”，其理論依據是，政府應該能夠通過協商，在某些地區對其區劃目標作出壹些妥協，以換取投資者為公眾福利作出貢獻。這種區劃形式不適用於整個地區，而是由政府與每壹塊土地區劃的適應投資者協商決定。
中國的土地利用規劃可以從美國的區劃變革中吸取相關的經驗。壹方面，規劃可以將土地政策與住房、交通等其他政策要求結合起來，實現更為綜合、多樣的目標。另壹方面，規劃可以在保障根本要求，如降低開發對鄰近地區的副作用、實現更多的社會福利等前提下，設定可以由市場化運作來實現的目標，采取“得分制”和“協商制”等多種靈活的方式，來增強規劃的可操作性和實施成效。
4.從“區劃型”規劃向“區劃—許可混合型”規劃轉變
區劃型規劃和許可型規劃是兩種不同類型的土地利用控制模式。前者是由政府事先對壹定範圍內的土地利用的性質、開發強度等指標進行全面、詳細的規定，如果某項土地利用符合規劃事先規定的所有要求，規劃部門則核準開發利用。後者則不在事前對所有的利用要求進行明確規定，而是通過個例的申請審批，在協商中逐步明確規劃的要求，並根據最終確定的要求進行核準。
從世界範圍來看，美國是實行區劃型規劃的主要國家，而英國則是實行許可型規劃的主要國家。從實施的特征考慮，開發許可型規劃比區劃型規劃更為靈活，但其信息收集成本、財產權劃分成本以及其他交易成本都比區劃型規劃要高(賴世剛，2002)，因而更為費時費力。
中國當前正處於快速城市化階段，在不大量增加規劃技術力量的前提下，對於大量的偶發性開發活動進行控制是目前規劃的首要任務。區劃型規劃這種範圍涵蓋較廣的“核對許可”式規劃技術簡單易行、成本較低，不失為壹種較為有效的方式(譚縱波，2001)。但這種規劃方式只能使土地開發滿足壹些基本的要求，如汙染型產業不至於影響居住生活;對於更高的需求，如塑造良好的空間形態和人居環境，則無能為力。許可型規劃可以彌補這壹劣勢，通過個案的協商，達到更佳的規劃效果;但因其費時費力，且依賴於良好的協商及公益精神的建立，在很多地方則無法大範圍推廣。在實踐中，可以將二者結合起來，如在大部分需要壹般控制的城鎮化地區采取區劃型規劃方式，而在特定的需要重點發展的區域則采取許可型規劃方式，以實現“點”與“面”的結合。當然，在中國現狀的國情背景下，許可型規劃可能會產生更多的尋租，但這是治理結構層面的問題，而不是制度層面上的問題。